I SAB/Wa 360/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi J. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania z dnia [...] wniesionego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości [...] złotych; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J.H. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 4 lipca 2014 r. (data stempla biura podawczego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. H. na przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w związku z nierozpoznaniem odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak : [...], którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...], w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K. stanowiącej w dacie przejęcia własność A. B. i P. B. Sprawa miała następujący przebieg : Pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...]. Pismami z dnia 19 października 2012 r., 22 kwietnia 2013 r., 1 sierpnia 2013 r., 2 października 2013 r., 4 grudnia 2013 r., 3 lutego 2014 r., 1 kwietnia 2014 r., 2 czerwca 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi informował pełnomocnika skarżącego oraz stronę odwołującą się o przedłużeniu terminu do rozpoznania odwołania od ww. decyzji. Jako przyczynę przesuwania terminu organ wskazywał dużą ilość tego rodzaju podobnych spraw, które rozpatruje według kolejności wpływu. Pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r. skarżący wezwał organ do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Pomimo otrzymania wezwania organ nie podjął żadnych działań mających na celu wydanie decyzji i ostateczne zakończenie sprawy. Z tego względu, skarżący pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ, wnosząc o : 1. zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia w terminie 30 dni odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od ww. decyzji Wojewody [...], 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nałożenie na organ grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, 4. w przypadku niezastosowanie się przez organ do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podniósł, że organ od ponad dwóch lat nie rozpatrzył odwołania od decyzji łamiąc w ten sposób naczelne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące szybkiego załatwiania spraw oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego zarzutów wskazał, iż w związku ze złożonością sprawy będącej przedmiotem odwołania oraz wpływem dużej ilości podobnych spraw rozpatruje je według kolejności ich wpływu. Stanowi to obiektywny sposób rozpatrywania wpływających spraw podobnego rodzaju, biorąc pod uwagę ograniczone możliwości organu do zapewnienia natychmiastowej obsługi każdej z tych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia w określonym w wyroku terminie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, Warszawa 2011 r, str. 238). Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób opieszały, przedłużając termin rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak : [...]. Od momentu złożenia odwołania tj. od dnia 10 maja 2012 r. (data stempla wpływu odwołania do organu) minęło ponad 2 lat i postępowanie administracyjne nie zostało dotychczas zakończone poprzez jego rozpoznanie i wydanie decyzji. Dlatego też skarga J. H. zasługuje na uwzględnienie, zaś za wystarczający do rozpoznania odwołania od ww. decyzji Sąd uznał termin dwóch miesięcy, od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W realiach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jednocześnie, że przewlekłość organu przy rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji miała charakter rażącego naruszenia prawa, tj. w szczególności przepisu art. 35 § 1-3 kpa, który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego i art. 12 kpa statuującego zasadę szybkości postępowania. Jak to zostało wyżej podkreślone, od dnia złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] tj. od dnia 10 maja 2012 r. do dnia orzekania przez Sąd minęło ponad 2 lata, a odwołanie nie zostało dotychczas rozpoznane. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w tym czasie organ informował licznymi pismami jedynie skarżącego i stronę odwołującą się o przedłużeniu terminu do rozpoznania odwołania od ww. decyzji. Jako przyczynę przesuwania terminu organ wskazywał dużą ilość tego rodzaju spraw, które rozpatruje według kolejności wpływu. Stwierdzić zatem należy, że w toku postępowania występowały długie okresy niepodejmowania żadnych czynności w sprawie. Z tego względu sposób, w jaki Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził niniejsze postępowanie ma charakter rażącego naruszenia przepisu art. 8, art. 12 i art. 35 § 3 kpa. Uwzględniając cały tok postępowania administracyjnego, jego długość oraz okresy braku działania organu, Sąd na wniosek skarżącego, postanowił o wymierzeniu Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny. Za adekwatną do okoliczności sprawy Sąd uznał grzywnę w wysokości [...] złotych. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1, 2 ,3 i 4 wyroku. O zwrocie koszów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.