I SAB/Wa 364/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych działkami nr [...], [...], [...] i [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M. (dalej jako "skarżąca") pismem z 14 kwietnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, położonych na terenie gminy [...], we wsi [...], oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z [...] sierpnia 2020 r. wniosła ponaglenie, w którym zażądała stwierdzenia bezczynności organu ze względu na wykazywanie się przez niego bezczynnością oraz bezzasadne przesuwanie terminu rozpatrzenia wniosku i do dnia wniesienia skargi nie otrzymała decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek z [...] listopada 2017 r. W ocenie skarżącej przedmiotowa sprawa powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca. Wskazała, że organ [...] maja 2018 r. wnioskował o udostępnienie informacji do Sądu Rejonowego w [...] oraz do Starostwa Powiatowego w [...], w związku z czym domniemywa, że nie dysponował danymi umożliwiającymi rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności niezwłocznie. Jej zdaniem przedmiotowa sprawa nie należy do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych. Podniosła również, że nie została poinformowana o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ani o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy. Zarzuciła organowi, że wielokrotnie w pismach zawiadamiał ją o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy, jednakże jako jedyny powód uzasadniający opóźnienia wskazywał argument dużej ilości spraw tego rodzaju i okoliczność, iż są one rozpatrywane według kolejności wpływu. Podkreśliła, że terminy zakreślane przez organ nie zostały wyznaczone z zachowaniem szybkości postępowania gdyż przedmiotowa sprawa winna być rozpatrzona nie później niż w terminie miesiąca, a nawet szczególnie skomplikowany charakter sprawy nie uzasadnia rozpatrywania jej przez okres ponad 3 lat. W jej ocenie pismo z [...] lutego 2021 r. pozwala na stwierdzenie, że organ mimo upływu kliku lat nie przystąpił nawet do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w przedmiocie ww. wniosku, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności wniosła o ustalenie, że prowadził on postępowanie w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zgromadzony do chwili obecnej materiał dowodowy świadczy o tym, że aktywnie podejmuje wszelkie możliwe działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podał, że wniosek skarżącej z [...] listopada 2017 r. dotyczył stwierdzenia nieważności trzech decyzji, tj.: decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1979 r., decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. oraz z [...] września 1994 r. Jednocześnie podkreślił, że w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć wniosek w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, którą przejął nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa (i stały się one nieruchomościami Państwowego Funduszu Ziemi), a dopiero później może rozpatrzyć wniosek w części dotyczącej dwóch decyzji Wojewody, którymi nieruchomości te – jako wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi – mogły zostać przekazane AWRSP. Podnosił przy tym, że mimo licznych wystąpień do urzędów, na których odpowiedz jeszcze nie została przesłana – tj. Starostwa Powiatowego w [...] (pismami z [...] maja 2018 r., [...] września 2018 r., [...] sierpnia 2019 r. i [...] lutego 2021 r.), Urzędu Gminy [...] (pismami z [...] sierpnia 2019 r., [...] sierpnia 2020 r., [...] listopada 2020 r.), ZUS Oddział w [...] (pismo z [...] sierpnia 2020 r.), KRUS Odział Regionalny w [...] (pismo z [...] sierpnia 2020 r.), Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (pisma z [...] grudnia 2020 r. i [...] kwietnia 2021 r.), [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (pismo z [...] lutego 2021 r.), Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w [...] (pismo z [...] kwietnia 2021 r.); Sądu Rejonowego w [...] (pismami z [...] maja 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] września 2018 r., [...] sierpnia 2019 r., [...] marca 2021 r. i [...] kwietnia 2021 r.) oraz Archiwum Państwowego w [...] (pismo z [...] sierpnia 2020 r.) - do chwili obecnej nie udało się odnaleźć całości akt sprawy zakończonej decyzją Naczelnika i dokumentów pozwalających na ocenę tej decyzji przez pryzmat wad z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Instytucje te przesłały jedynie pojedyncze dokumenty związane ze sprawą. Te natomiast są bardzo niespójne i wprowadzają wiele rozbieżności niepozwalających ustalić, jaki był stan nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z [...] marca 1979 r., w szczególności stanu prawnego gospodarstwa rolnego w latach 1973-1979. W tym okresie bowiem wobec spornej nieruchomości było wydanych kilka aktów własności ziemi na rzecz różnych osób. Jednocześnie wskazał, że [...] marca 2021 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...] nadesłał kopię decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1986 r. stwierdzającej nieważność jednego z aktów własności ziemi, którego przedmiotem było to gospodarstwo. Minister stwierdził również, że wielokrotnie do nadesłania wyjaśnień w sprawie wzywany był pełnomocnik skarżącej, m.in. pismem z [...] kwietnia 2021 r. o nadesłanie postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po S. K. (który był adresatem ocenianej decyzji Naczelnika z [...] marca 1979 r. i został w niej wskazany jako właściciel spornej nieruchomości). Organ podkreślił, że pełnomocnik skarżącej poinformowany został, że wniosek o stwierdzenie nieważności zostanie rozpatrzony do 30 czerwca 2021 r., a w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. został on zapewniony, że Ministerstwo dołoży starań, aby do tego czasu zostało wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. Przy piśmie z [...] lipca 2021 r. Minister uzupełnił akta administracyjne sprawy, poprzez nadesłanie postanowienia z [...] lipca 2021 r. nr [...], którym zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1979 r. nr [...] i wezwał skarżącą do wystąpienia, w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza o stwierdzenie nabycia spadku po S. K., synu J. i A., ur. [...] kwietnia 1902 r.; oraz przy piśmie z [...] października 2021 r. poprzez nadesłanie postanowienia z [...] sierpnia 2021 r. utrzymującego w mocy ww. postanowienie z [...] lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezczynność przy rozpoznawaniu wniosku z [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, położonych na terenie gminy [...], we wsi [...], oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...] jest zasadna. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkością postępowania, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1 ). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2 ). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego - w myśl art. 35 § 3 k.p.a. - powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminu tego, po myśli § 5 art. 35 k.p.a., nie wlicza się m.in. okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. "Niezależne przyczyny", o których mowa w tym przepisie są to natomiast przyczyny, których źródłem nie są działania (zaniechania organu właściwego w sprawie), obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, a nie stanowiące jednocześnie podstawy do wydania aktu jurysdykcyjnego przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie (postanowienia o zawieszeniu postępowania). Opieszałość w załatwieniu sprawy administracyjnej kwalifikowana jako "bezczynność" – jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - ma natomiast miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35, lub przepisach szczególnych ani w terminach wskazanych zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis obliguje z kolei organ do zawiadamiania strony, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Samo jednak wyznaczenie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. dodatkowego terminu załatwienia sprawy (który w dacie wniesienia skargi jeszcze nie ekspirował) nie w każdym przypadku uwalnia organ od zarzutu bezczynności. W szczególności nie będzie się tak działo, gdy do przedłużenia terminu zakończenia postępowania będzie dochodziło wielokrotnie, a nie wynika to z potrzeb danego postępowania (np. konieczności pozyskania opinii biegłych i oczekiwania na jej sporządzenie, czy prowadzenie długotrwałych czynności poszukiwawczych dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia). Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę, a wcześniej w pismach kierowanych do pełnomocnika strony (z [...] września 2020 r. i [...] kwietnia 2021 r. ), jedyną przyczyną, z powodu której nie przystąpiono do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej ujętego w jej podaniu z [...] listopada 2017 r. i dziewięciokrotnie przedłużano termin, do którego ma to nastąpić (ostatecznie wyznaczony na 30 czerwca 2021 r.) było przyjęcie założenia, że warunkiem koniecznym oceny legalności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r., jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy legalności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] marca 1979 r. Tymczasem takie założenie jest w ocenie Sądu błędne i nie uwzględnia specyfiki postępowań prowadzonych w trybie art. 156 § 1 i n k.p.a., gdzie nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej załatwionej w trybie zwykłym (tu sprawy przekazania do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości położonych na terenie gminy [...]), a jedynie ocenia, czy wydana w trybie zwykłym decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. Innymi słowy w postępowaniu nadzorczym nie będzie się rozstrzygało o przekazaniu określonych gruntów do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a jedynie badało, czy w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydawania decyzji, organ wojewódzki mógł zgodnie z prawem podjąć w tym przedmiocie rozstrzygnięcie o treści w tej decyzji ujętej. Stąd sama potencjalna możliwość eliminacji decyzji Naczelnika Gminy [...] z 1979 r., która skądinąd w aktualnym stanie prawnym jest wykluczona (vide art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postepowania administracyjnego. Dz.U. , poz. 1491), nie determinuje obecnie możliwości dokonania w postępowaniu nadzorczym oceny decyzji Wojewody [...] z 1993 r. W tym stanie rzeczy, mimo że w dacie wnoszenia skargi wyznaczony na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dodatkowy termin załatwienia zawisłej przed nim sprawy zainicjowanej podaniem skarżącej z [...] listopada 2017 r. jeszcze nie upłynął, a jednocześnie do dnia wyrokowania decyzja w tej sprawie nie została podjęta, uznać należy że przy jej rozpoznawaniu organ ów pozostaje w stanie bezczynności. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowania tego faktu i wyznaczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Ministrowi terminu załatwienia sprawy, a także dokonanie - stosownie do § 1a ww. artykułu - oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Wyznaczając dwumiesięczny termin na zakończenie postępowania, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej w sprawie zwłoki stwierdzić należy, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w sprawie jednak nie zaistniała. Organ bowiem nie tyle uchylał się od zajęcia w niej wiążącego stanowiska, co przyjął – jak już wyżej podniesiono - błędną koncepcję jej procedowania w powiązaniu z sprawą zainicjowaną tym samym wnioskiem skarżącej, ale dotyczącą innej decyzji. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.