I SAB/Wa 372/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku o prawo własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako "[...]" [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego M.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.W., pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako "[...]" -dz. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił m.in., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawieszające postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku J.S. z dnia 16 stycznia 1996 r. o przywrócenie prawa do gruntu wskazanej wyżej nieruchomości [...] oraz że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zobowiązało Prezydenta do załatwienia do dnia 31 grudnia 2014 r. sprawy wniosku o przyznanie spadkobiercom byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Mimo upływu wyznaczonego terminu organ nie wydał stosownego rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł zatem o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania podkreślając, że opisana wyżej nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ przytoczył treść art. 7 ust. 1 i 2 w/w dekretu i zaznaczył, że objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., w związku z czym termin składania wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym (obecnie użytkowania wieczystego) mijał [...] lutego 1949 r. Prezydent W. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość [...] stanowiła własność A.B. co do 1/3 części i B.S. co do 2/3 części oraz że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w terminie określonym w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu nie został złożony. Organ powołał dwie umowy kupna sprzedaży zawarte w formie aktu notarialnego (z dnia [...] grudnia 1950 r. i z dnia [...] lipca 1959 r.) dotyczące gruntu położonego przy ul. [...] i podkreślił, że w dniu [...] stycznia 1996 r. spadkobierca d. właściciela J.S. złożył wniosek o przywrócenie prawa własności do części budynku mieszkalnego posadowionego na gruncie nieruchomości [...] przy ul. [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmówił J.S. przyznania prawa użytkowania wieczystego do w/w gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uchyliło powyższe postanowienia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ podkreślił, że w toku postępowania do akt sprawy wpłynęło pismo Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w którym wskazano, że brak jest daty i miejsca nowego zameldowania (najprawdopodobniej syna) d. właściciela hipotecznego oraz pismo Urzędu Stanu Cywilnego z dnia [...] grudnia 2014 r. wraz z odpisami skróconymi aktów zgonu A. i A. małżonków B. W tej sytuacji Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 1996 r. złożonego przez J.S. do czasu przedłożenia przez strony prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu praw do spadku po zmarłym A.B. - dawnym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym zdaniem Prezydenta W. skarga na bezczynność nie jest zasadna i powinna zostać oddalona. Organ podkreślił ponadto, że w toku postępowania strony były informowane o gromadzeniu materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl natomiast art. 149 § 1 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). W rozpoznawanej sprawie M.W. zarzucił Prezydentowi W. bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku J.S. z dnia 16 stycznia 1996 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako "[...]" -dz. [...]. Zauważyć zatem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku jakiejkolwiek aktywności organu w danej sprawie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że po wpłynięciu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] Prezydent W. podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Zwracano się do różnego rodzaju podmiotów i instytucji celem ustalenia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości oraz stron postępowania. Z analizy akt wynika również, że niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania organów administracji publicznej – decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Prezydent W. po rozpoznaniu wniosku z dnia 10 stycznia 1996 r. (który wpłynął do organu w dniu 16 stycznia 1996 r.) odmówił J.S. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanej wyżej nieruchomości [...] oraz zwrotu posadowionego na przedmiotowym gruncie części budynku mieszkalnego. Wskazana decyzja została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. Przedmiotem orzekania organów administracji publicznej był również wniosek dawnych właścicieli nieruchomości B.S. i A.B. z dnia 14 marca 1949 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1953 r. odmówiono przywrócenia terminu). Organy administracji publicznej oraz sąd administracyjny wypowiadały się również w kwestii prawidłowości decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1968 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1969 r. stwierdzających przejście nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] na własność Skarbu Państwa. Jak wynika z akt sprawy wyrokiem z dnia 18 czerwca 2002 r., sygn. akt I SA 2718/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. i z dnia [...] lipca 2000 r. odmawiające stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził ich nieważność. W świetle powyższego nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu. Jak wskazano w trakcie postępowania podejmowane były określone czynności i działania. Zdaniem Sądu jednakże prowadzenie przez organ postępowania miało charakter przewlekły. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że Prezydent W. prowadząc postępowanie, wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach kpa, nie działał wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że pomiędzy kolejnymi podejmowanymi przez organ działaniami zachodziły wielomiesięczne, a nawet wieloletnie, niczym nieuzasadnione przerwy. Jako przykład wskazać można okres po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wskazuje analiza akt pierwsze czynności w sprawie po wydaniu przedmiotowej decyzji podjęte zostały przez Prezydenta dopiero w czerwcu 2011 r. (a więc po upływie niemal trzech lat) i miało to miejsce po interwencji ze strony skarżącego, który pismem z dnia 23 maja 2011 r. zwrócił się o udzielenie informacji na jakim etapie postępowania znajduje się sprawa. Przy czym zaznaczyć trzeba, że wskazane sytuacje miały miejsce na całym etapie prowadzonego postępowania. Zdaniem Sądu szereg podejmowanych przez organ działań uznać też można za działania pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Przykładem jest wydanie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawieszającego z urzędu postępowanie do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając powyższe postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jednoznacznie podkreśliło, że zawieszenie postępowania było co najmniej przedwczesne (postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2012 r.). Zauważyć przy tym trzeba, że z analizy akt wynika, iż po wpłynięciu do Prezydenta W. odpisu powyższego postanowienia (co miało miejsce w dniu 3 stycznia 2013 r.) kolejne działania w sprawie podjęte zostały dopiero w listopadzie 2014 r. i ograniczyły się do wystosowania w dniu 13 listopada 2014 r. dwóch pism o nadesłanie określonych dokumentów i informacji, skierowanych do Urzędu Stanu Cywilnego i do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu W. Następnie – co wynika z odpowiedzi na skargę - po upływie kilku miesięcy od uzyskania stosownych odpowiedzi, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. ponownie zawieszono niniejsze postępowanie. Powyższe okoliczności – w ocenie Sądu - jednoznacznie świadczą o opieszałości organu oraz o nieuzasadnionym przedłużaniu postępowania. Nie można uznać, że Prezydent W. na bieżąco interesował się sprawą. Oczywiste jest, że organ mógł i powinien podjąć stosowne działania znacznie wcześniej. Istotne przy tym jest, że - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego nie wynika aby strony postępowania na bieżąco informowane były o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia. Organ nie dochował też terminu załatwienia sprawy określonego w postanowieniu SKO w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. zobowiązującym Prezydenta do jej zakończenia najpóźniej do dnia 31 grudnia 2014 r. Zdaniem Sądu okoliczności powyższe uzasadniają twierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Prezydenta W. postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. zawieszającego z urzędu postępowanie, orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Przy czym podkreślić trzeba, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W orzecznictwie sądowadministracynym podkreśla się, że na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.