I SAB/Wa 372/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie zwrotu nieruchomości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 12 kpa, art. 35 § 1 kpa w zw. z art. 37 § 1 kpa i wniósł o stwierdzenie, że prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że od dnia złożenia odwołania upłynęło już ponad 10 miesięcy, sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie, a organ odwoławczy nie poinformował skarżącego o przyczynach przewlekłości w rozstrzygnięciu sprawy. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wystosowane zostało ponaglenie, które nie spotkało się z odzewem, wbrew art. 37 kpa. Skarżący zaznaczył, że postępowanie administracyjne toczy się od 1999 r. Zachowanie organu świadczy zaś o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego i jest wyrazem lekceważenia prawa. Zdaniem skarżącego niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniony jest też wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podkreślił, że organ lekceważy wnioski skarżącego i ponaglenia w tym zakresie, postępowanie prowadzone jest opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Przyczyny braku działania organu nie były wyjaśniane stronie, co stanowi oczywistą obrazę art. 36 kpa. Skarga jest więc zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podnosząc, że przed jej wniesieniem skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 37 kpa, pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie można bowiem uznać za zażalenie wniesione w trybie powołanego przepisu. Organ zaznaczył ponadto, że w sprawie wydana została decyzja z [...] lipca 2019 r. nr [...] (w odpowiedzi błędnie wskazano datę [...] luty 2019 r. i nr [...]), mocą której po rozpatrzeniu odwołania [...] uchylono w całości decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie zauważyć trzeba, że wniosek Wojewody [...] o odrzucenie skargi jest bezzasadny. Przed wniesieniem skargi skarżący dopełnił bowiem trybu, o którym mowa w art. 37 kpa, składając pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r. Sąd uznał ponadto, że złożona skarga nazwana "skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...]" stanowi w istocie skargę na bezczynność Wojewody. Wyjaśnić bowiem trzeba, że przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Bezczynność organu zachodzi natomiast wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2019 r. wydał decyzję nr [...], mocą której po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda załatwił zatem sprawę, co uzasadnia umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. zauważyć trzeba, że odwołanie [...] z dnia [...] września 2018 r. od w/w decyzji Starosty [...] przekazane zostało do Wojewody w dniu 24 września 2018 r. Po wpłynięciu powyższego odwołania organ odwoławczy nie podejmował jakichkolwiek czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Stosowna decyzja wydana natomiast została dopiero [...] lipca 2019 r., a więc po wniesieniu przez skarżącego skargi z dnia [...] lipca 2019 r. do WSA w Warszawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Zarzut bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania tego odwołania jest więc zasadny. Mając zaś na uwadze, że terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa zostały przez organ wielokrotnie przekroczone oraz uwzględniając fakt, że Wojewoda nie podejmował czynności mających na celu zakończenie sprawy, a także nie informował skarżącego o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie jej zakończenia, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd nie znalazł natomiast uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania, skarżący nie uzasadnił zaś należycie konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Uwzględniono ponadto fakt, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., mimo że z przekroczeniem terminów, Wojewoda rozpoznał wniesione przez skarżącego odwołanie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.