I SAB/Wa 379/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. S. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez radcę prawnego L. Z. pismem z [...] listopada 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1980 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży na rzecz E. S. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. W skardze G. S. zarzuciła organowi naruszenie art. 12 kpa w związku z art. 35 i art. 36 kpa poprzez: 1) brak podjęcia w niniejszej sprawie czynności potrzebnych do jej rozpatrzenia, pomimo tego, że postępowanie toczy się w niej od ponad roku i 3 miesięcy; 2) brak rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia w ustawowym terminie dwóch miesięcy, a także w dodatkowym terminie dwóch miesięcy udzielonym organowi postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r., które zostało wydane na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 kpa przez skarżącą [...] lutego 2018 r.; 3) brak wyznaczenia terminu załatwienia niniejszej sprawy w trybie określonym w art. 36 kpa. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji administracyjnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia sądu; 2) stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie do organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...] zł, względnie przyznanie skarżącej tej sumy w niższej kwocie z jednoczesnym wymierzeniem organowi grzywny w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą [...] zł oraz kwotą przyznaną równocześnie skarżącej tytułem sumy pieniężnej; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kolejno pismem z [...] grudnia 2018 r. skarżąca podniosła, iż wobec wydania przez Wojewodę [...] w dniu [...] listopada 2018 r. decyzji nr [...] w sprawie o sygn. [...] cofa już nieaktualny wniosek o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji administracyjnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy, jednocześnie podtrzymując swoją skargę w pozostałej części. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że pismem z [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony niniejszego postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1980 r. oraz wyznaczył termin- załatwienia sprawy do [...] czerwca 2018 r. Po za tym Wojewoda wskazał, że po rozpatrzeniu ponaglenia G. S. w związku z bezczynnością i przewlekłością Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie wydania z naruszenia prawa decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się prowadzenia przewlekłego postępowania, które miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa i zobowiązał Wojewodę [...] do wydania rozstrzygnięcia w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia. Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że G. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1980 r. nr [...] orzekającej o sprzedaży na rzecz E. S. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że w znaczeniu materialnoprawnym sprawa administracyjna jest jedna. Sprawa administracyjna, której załatwienia domaga się skarżąca została zainicjowana wnioskiem z [...] lipca 2017 r. Skoro zatem sprawa administracyjna jest jedna, to również skarga na opieszałość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej "ppsa" kreuje jedną sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 ppsa. Wobec tego wymaga wyjaśnienia to, czy przedmiotem skargi wniesionej pismem z [...] listopada 2018 r. jest bezczynność Wojewody [...], czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że od momentu wpływu wniosku do momentu wydania decyzji w sprawie, tj. do [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] pozostawał bezczynny. O bezczynności możemy mówić wtedy, gdy organ administracji publicznej w określonym terminie nie podjął żadnych czynności procesowych w sprawie lub prowadząc postępowanie administracyjne nie zakończył sprawy we właściwym terminie, o którym mowa w art. 35 § 1-3 kpa. W niniejszej sprawie zwłoka organu w załatwieniu sprawy znacznie naruszyła maksymalny termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa oraz dodatkowy termin na załatwienie sprawy wyznaczony przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w postanowieniu z [...] czerwca 2018 r. (co jest istotne przy kwalifikacji zwłoki organu jako bezczynności). Jak wynika z akt sprawy decyzja została wydana po 16 miesiącach od daty wpływu wniosku G. S. do Wojewody [...] ([...] lipca 2017 r.) oraz po wniesieniu skargi do Sądu. Jak już wskazano wyżej, stosownie do art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ppsa: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając charakter bezczynności Wojewody [...], licząc od daty wpływu wniosku do organu, tj. od [...] lipca 2017 r. do daty wydania decyzji kończącej postępowanie ([...] listopada 2018 r.) Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji). Działanie Wojewody niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Zdaniem Sądu, przekroczenie przez organ terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu miało charakter rażący, bowiem organ rozpatrywał wniosek prawie 16 miesięcy, nie podejmując przy tym żadnych czynności merytorycznych w sprawie. Jednocześnie Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpatrzenia wniosku we wskazanym w skardze terminie. Z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewoda [...], po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie, decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] rozpoznał powyższy wniosek. Wydanie decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Z tych względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] lipca 2017 r. Jeśli chodzi o wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny, Sąd w tej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji). Suma pieniężna, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 ppsa oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. W związku z tym, wniosek o przyznanie tej sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Z treści skargi nie wynika zaś aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy lub szkody, którą należałoby zrekompensować. Ponadto, przy ocenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Sąd miał na względzie, że w rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzję i nie pozostaje już w bezczynności. Sąd uznał również za niezasadne wymierzenie organowi grzywny w oparciu o przepis art. 149 § 2 ppsa. Nałożenie na organ dodatkowej sankcji finansowej zarezerwowane jest dla przypadków, gdy organ uporczywie uchyla się od załatwienia sprawy, nie podając żadnych racjonalnych powodów takiego stanu rzeczy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wojewoda [...] zareagował na skargę, wydając decyzję z [...] listopada 2018 r. kończącą sprawę. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wydano na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, a w punkcie 3 na podstawie art. 151 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art.119 pkt 4 ppsa.