I SAB/Wa 38/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E.S., A. S. i I. J. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ulicy [...] ozn. hip. "[...]" – dz. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta W na rzecz E S, A.S. i I. J. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. E. S., I. J. i A. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia ich wniosku o ustalenie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ulicy [...]. W skardze podnieśli, że wniosek w niniejszej sprawie złożyli w dniu [...] lutego 2011 r. W związku z przedłużającym się milczeniem organu 16 października 2011 r. wystosowali do organu monit, który pozostał bez odpowiedzi. W tym stanie rzeczy wnieśli oni w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie do Wojewody [...], w efekcie rozpoznania którego Wojewoda, postanowieniem z [...] września 2013 r. nr [...], uznając zażalenie za zasadne, wyznaczył Prezydentowi trzymiesięcznym termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Również ten termin upłynął bezskutecznie. Zdaniem skarżących Prezydent [...] wprawdzie poinformował ich o dodatkowym terminie załatwienia sprawy (co nastąpiło pismem z 6 września 2013 r.), jednakże nie wyjaśnił wówczas istoty przedłużającego się milczenia, zaś przyczynę tak daleko idącej zwłoki podał w sposób nader ogólnikowy. Wobec powyższego wnieśli oni o zobowiązanie Prezydenta [...] do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytoryczne, a pełnomocnik skarżących pismem z 20 stycznia 2014 r. poinformowany został o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczony został na dzień 30 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Bezczynność organu zachodzi, jak trafnie zauważyli skarżący, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz rozmiar przekroczenia ustawowych terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Wniosek z [...] lutego 2011 r. o przyznanie odszkodowania za utraconą nieruchomość hipoteczną "[...]" dz. [...], położoną przy ul. [...] w W. wpłynął do Urzędu [...] 16 lutego 2011 r. (co wynika z umieszczonej na piśmie prezentaty). Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej 16 kwietnia 2011 r. Tymczasem, mimo upływu przeszło trzech lat od złożenia ww. wniosku Prezydent [...], będąc właściwym w sprawie, nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął stosownego rozstrzygnięcia. Zaś poszczególne czynności w sprawie podejmował w sposób przewlekły. Pierwszej czynności dokonał on 12 września 2011 r., występując wówczas do komórek organizacyjnych Urzędu [...] o przesłanie akt własnościowych, akt lokalizacyjnych, mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami aktualnych działek oraz wydruku z rejestru gruntów (pisma nr [...] i nr [...]). O przyczynach zaś uchybienia terminu do załatwiania sprawy, oraz wyznaczeniu dodatkowego terminu na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., poinformował strony dopiero przy piśmie z 6 września 2013 r., przy czym uczynił to po wystosowaniu przez stronę monitu i wniesieniu zażalenie na bezczynność organu. Ten stan rzeczy czyni niewątpliwie uzasadnionym zarzut skargi. A to z kolei implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Wyznaczając zaś dwumiesięczny termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd miał na względzie realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienie przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniających do uzyskania odszkodowania, jak też konieczność przeprowadzenia (w sytuacji potwierdzenia spełnienia materialnoprawnych przesłanek uzyskania odszkodowania) dowodu z wyceny nieruchomości, a więc sporządzenia stosownego operatu szacunkowego, do którego strony mogą zgłaszać zastrzeżenia. Z tego względu terminem w jakim możliwe jest realne zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron - a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał i obligatoryjność przeprowadzenia ww. dowodu (w przypadku decyzji pozytywnej) - jest termin dwóch miesięcy, od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] miała charakter rażący. Przy ocenie stanu zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można bowiem abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w bezczynności. Postępowania odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są zaś postępowaniami niewątpliwie skomplikowanymi, ze względu na swój historyczny charakter, co z kolei związane jest z czasochłonnym poszukiwaniem archiwalnych dokumentów. Ustalenie wszak kluczowych okoliczności stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, wymagało zgromadzenia i analizy przez Prezydenta W. dokumentacji wytworzonej przeszło 50 lat temu, co z kolei związane było z jej poszukiwaniem w różnych instytucjach i urzędach archiwach. Zważywszy przy tym na fakt, że takie działania organ podejmował, jak też znaną Sądowi z urzędu okoliczność dotyczącą znacznej ilości tego typu spraw rozpoznawanych przed Prezydentem [...], a także trudności budżetowe miasta i konieczność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania odszkodowań za utracone grunty [...], co między innymi wymagało podjęcia przez prawodawcę stosowanych działań legislacyjnych, które to działania obejmowały zmianę z dniem 1 stycznia 2014 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. – o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 216), w efekcie której W. uzyskało możliwość pozyskania z Funduszu Reprywatyzacji dotacji celowej na ww. odszkodowania (vide art. 69 f ww. ustawy), to mimo znacznego przekroczenia terminów, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a., brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by działania organu (a w zasadzie zaniechania) kwalifikować jako noszące znamiona rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy, była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a nie li tylko prowadzenia postępowania – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w sposób chaotyczny i przewlekły, przy jednoczesnym zaistnieniu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód umożliwiających jego zakończenie w kodeksowym terminie. Choć oczywiście ww. okoliczności nie uwalniają organu od zarzutu bezczynności. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.