I SAB/Wa 38/19

Dnia 16 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 17 maja 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. "[...]" dz. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz M. M. sumę pieniężną w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. M. M. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 maja 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. "[...]" dz. [...]. Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 12 § 1 i art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ zasad zawartych w art. 7 i art. 8 kpa, tj. zasady praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; 2) art. 37 § 8 kpa poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do zakończenia postępowania, po wydaniu przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]; 3) art. 36 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieinformowanie skarżącej o zwłoce w kontynuowaniu postępowania oraz o przyczynach zwłoki w związku z przekroczeniem terminu określonego w art. 36 § 2 kpa. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta do rozpatrzenia wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się zapadłego rozstrzygnięcia; 2) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł, ewentualnie ukarania organu grzywną w ww. wysokości; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że opisana na wstępie nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279). Na podstawie art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz.U. z 1950 r. Nr 14 poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Prezydent podkreślił, że były właściciel przedmiotowej nieruchomości pismem z dnia 17 maja 1949 r. wniósł o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 powołanego dekretu, a wniosek ten do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany. Przy czym pismem z dnia 15 lutego 2019 r. Prezydent poinformował strony postępowania o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz wskazał nowy rozpatrzenia wniosku. Podniósł jednocześnie, iż oryginały akt postępowania administracyjnego dotyczące nieruchomości zostały przesłane do Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w W. w związku z prowadzonym, pod nadzorem Prokuratury Regionalnej we W., śledztwem w sprawie o sygn. [...], [...]. Przekazane akta do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone, a w Urzędzie [...] znajduje się jedynie część ich kserokopii. Natomiast, zdaniem organu, wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinno opierać się o oryginalną dokumentację dotyczącą nieruchomości, albowiem jest ona zbyt istotna i skomplikowana aby móc prowadzić postępowanie na mając do dyspozycji jedynie kserokopie dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma natomiast na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia 17 maja 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. "[...]" dz. [...] [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem bardzo duże przekroczenie terminu załatwienia sprawy, jak również to, że z materiału dowodowego wynika, iż organ procedował opieszale a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one dokonywane w znacznych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym Prezydent nie dopełnił także obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie informował na bieżąco stron postępowania o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie wydania decyzji – uczynił to dopiero pismem z dnia 15 lutego 2019 r., wystosowanym, jak się wydaje, w reakcji na niniejszą skargę. Jednocześnie organ pismem tym wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2019 r., jednak terminu tego również nie dotrzymał. Takie działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Oczywiście nie może to nastąpić z naruszeniem innych zasad procesowych, a przede wszystkim z zaniedbaniem jakości orzecznictwa administracyjnego. Z tych względów zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Sąd zauważa ponadto, że podnoszona przez Prezydenta w odpowiedzi na skargę niemożność działania z powodu braku przekazanych do Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w W. oryginałów akt dotyczących nieruchomości nie znajduje usprawiedliwienia. Prezydent dysponował bowiem tymi aktami aż do dnia 6 listopada 2018 r., kiedy przekazał je ww. Delegaturze, a mimo to nie załatwił sprawy i nie rozpoznał powołanego wniosku z dnia 17 maja 1949 r. Przy czym zauważyć należy, że organ przed przekazaniem akt administracyjnych powinien był wykonać na użytek niniejszej sprawy, uwierzytelnione odpisy wszystkich niezbędnych dokumentów. Natomiast w sytuacji konieczności wglądu w oryginały dokumentów organ może zwrócić się o wypożyczenie przekazanych akt. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 17 maja 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. "[...]" dz. [...] [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.