I SAB/Wa 382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania odwołania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego R. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. W. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, R.W. pismem z dnia 20 września 2013 r. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie N., obręb [...], przeznaczonej pod budowę autostrady [...] na odcinku [...] oraz ustalającej odszkodowanie za odjęcie prawa do w/w nieruchomości na rzecz R. W. w kwocie [...] zł. Wojewoda [...] odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2013 r., nr [...] przekazał Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy piśmie z dnia 11 października 2013 r. (30 października 2013 r. – data wpływu do Kancelarii Głównej Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej). Pismem z dnia 3 marca 2014 r. R. W. uzupełnił odwołanie z dnia 20 września 2013 r. W związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania, skarżący pismem z dnia 13 kwietnia 2014 r. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. W związku z dalszym brakiem rozstrzygnięcia w sprawie, R. W., pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Skarżący wskazał, że do chwili obecnej, pomimo toczącego się od 7 lat i 5 miesięcy postępowania odszkodowawczego, sprawa nie została zakończona. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie można zarzucić organowi przewlekłości postępowania. Ponadto Minister rozpatrzył przedmiotowe odwołanie i decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu wniesienia skargi pozostawał w przewlekłości. Realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "Kpa", a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2013 r. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 Kpa wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). W myśl art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 Kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, Warszawa 2011 r, str. 238). Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważa, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a następnie oceny, czy nastąpiło ono z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznał odwołanie skarżącego i decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wydanie przez organ powyższego rozstrzygnięcia wyłącza możliwość wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania odwołania. Organ załatwił bowiem sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie podlega umorzeniu. Organ wydał bowiem akt i zakończył postępowanie odwoławcze, czego domagała się strona. Wskazując na treść przepisu art. 149 p.p.s.a. zawierającego normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przewlekłość Ministra w prowadzeniu postępowaniu, jakkolwiek naganna, naruszająca art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 Kpa, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Niewątpliwie od momentu przekazania odwołania tj. od dnia 30 października 2013 r. (data stempla wpływu odwołania do organu II instancji), do czasu wydania decyzji w sprawie, minęło 9 miesięcy, w ciągu których organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Jednak tak długie rozpoznawanie odwołania, w realiach niniejszej sprawy, może być uzasadnione rodzajem prowadzonego postępowania oraz ilością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wymagającego szczegółowej analizy. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w międzyczasie skarżący pismem z dnia 3 marca 2014 r. uzupełnił wniesione odwołanie. Zatem, uwzględniając tok prowadzonego postępowania odwoławczego, jego długość (9 miesięcy), Sąd doszedł do przekonania, że sposób, w jaki Minister Infrastruktury i Rozwoju prowadził niniejsze postępowanie, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.