I SAB/Wa 382/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. "[...]" miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. K. C. pismem z dnia 17 lutego 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. "[...]". Skarżąca wniosła o wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu na zakończenie postępowania podkreślając, że o odszkodowanie za opisaną wyżej nieruchomość stara się od 1990 r. Skarżąca zaznaczyła, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] odmawiającą przyznania odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mimo to Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Organ nie dochował też terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. wydanego na skutek zażalenia innej uczestniczki postępowania, jak również w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r., mocą którego uznano zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczono Prezydentowi termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od dnia doręczenia postanowienia. Zdaniem skarżącej Prezydent [...] w sposób rażący narusza przepisy postępowania, w szczególności art. 8, art. 12, art. 35 § 1 kpa. Skarga jest więc uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi termin zakończenia postępowania do dnia 14 lutego 2016 r. oraz że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuje się również, że bezczynność i przewlekłość są to dwie różne instytucje prawne, odmiennie definiowane przez judykaturę i doktrynę, co kreuje ich odrębność. Przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie. Bezczynność ustaje z chwilą załatwienia sprawy, natomiast ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę postępowania jako przewlekłego. Ustanie przewlekłości nie musi natomiast oznaczać braku bezczynności (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3096/15). Istotne przy tym jest, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na bezczynność wyklucza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy dotyczącej tego samego wniosku. Innymi słowy rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma potrzeby i możliwości zobowiązania organu po raz kolejny do załatwienia sprawy, jeżeli tego rodzaju rozstrzygnięcie znalazło się już w prawomocnym wyroku dotyczącym tego samego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika bowiem z analizy akt sprawy wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 780/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku m.in. K. C. o ustalenie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość warszawską. Zobowiązanie powołanym wyrokiem Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania organu po raz kolejny do jego załatwienia. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania Prezydenta do wydania aktu. Wydanie powyższego wyroku nie stanowi natomiast przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w sprawie przewlekłości postępowania. Jak wskazano bezczynność i przewlekłość nie wykluczają się wzajemnie i w związku ze złożeniem przez K. C. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania konieczne jest zbadanie przez Sąd czy Prezydent [...] pozostaje w przewlekłości i czy przewlekłość ma charakter rażący. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że skarżąca zasadnie zarzuciła Prezydentowi [...] przewlekłość w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Zdaniem Sądu prowadząc przedmiotowe postępowanie organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Zauważyć należy, że analiza akt administracyjnych wskazuje, iż sprawa z wniosku złożonego przez K.C. 27 grudnia 1990 r. (do którego przystąpili następnie P. U., A. U. i M. U.) o przyznanie odszkodowania była już przedmiotem orzekania organów administracji oraz – jak wyżej wskazano – sądu administracyjnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. odmawiającą przyznania odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jak wynika z akt sprawy po wydaniu przedmiotowej decyzji Prezydent [...] podejmował czynności mające na celu zgromadzenie pełnego materiału dowodowego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia. Organ zwracał się do określonych podmiotów i instytucji o przesłanie stosownych informacji i dokumentów niezbędnych do załatwienia wniosku (m.in. pismo z dnia 9 grudnia 2011 r. skierowane do Biura Geodezji i Katastru Delegatury w Dzielnicy [...], czy też pismo z dnia 20 sierpnia 2012 r. skierowane do Biura Administracyjno-Gospodarczego Wydziału Archiwum). Prezydent informował też strony o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie, wskazując kolejne przewidywane terminy zakończenia postępowania (m.in. pisma z dnia 14 czerwca 2012 r., 20 sierpnia 2012 r., 7 grudnia 2012 r., 25 kwietnia 2013 r., 10 października 2013 r., 2 września 2014 r., 9 marca 2017 r.). Istotne jest, że wyznaczane w powyższych pismach terminy nie zostały przez organ dochowane. Prezydent [...] nie dochował też terminów wyznaczonych w kolejnych postanowieniach Wojewody [...] rozpoznających zażalenia stron na niezałatwienie sprawy w terminie, w tym m.in. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r., którym uznano zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczono organowi termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Prezydent nie załatwił również przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r., mocą którego po rozpoznaniu skargi na bezczynność Prezydenta [...] zobowiązano organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pomimo upływu wyznaczonego przez Sąd terminu Prezydent nie zakończył postępowania i nie wydał stosownego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy nie wynika przy tym aby po wpłynięciu do organu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co miało miejsce 22 czerwca 2016 r., Prezydent podejmował jakiekolwiek działania zmierzające do merytorycznego zakończenia postępowania. Okoliczności powyższe jednoznacznie wskazują, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. W ocenie Sądu prowadząc postępowanie Prezydent [...] nie działał zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach kpa. Jak wskazano pomiędzy kolejnymi podejmowanymi przez organ działaniami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Organ na bieżąco nie interesował się sprawą. Czynności mające na celu zakończenie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia podejmowane były sporadycznie, w dużych odstępach czasu, nieefektywnie. Za czynności zmierzające do zakończenia sprawy nie można przy tym uznać wystosowania pism informujących o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć również trzeba, że podawane w powyższych pismach przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, tj. duża ilość spraw, czy brak środków finansowych na realizację decyzji odszkodowawczych, nie usprawiedliwiają przewlekłości postępowania. Oczywiste zatem jest, że skarżąca zasadnie zarzuciła Prezydentowi [...] przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Sąd uznał jednocześnie, że wobec znacznego przekroczenia terminów określonych w kpa i podejmowania przez organ czynności mających na celu zakończenie sprawy ze znacznym przekroczeniem terminów określonych w kpa, a także z uwagi na fakt, że postępowanie toczy się już od 1990 r. i mimo wydania wyroku z dnia 24 marca 2016 r. przedmiotowa sprawa nadal nie została załatwiona, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.