I SAB/Wa 382/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. R., W. G., M. W. oraz M. W. jako wykonawcy testamentu Z. P. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. oddala skargę M. W. działającej jako wykonawca testamentu Zofii Park; II. ze skargi W. R., W. G. i M. W.: 1) zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku W. R., W. G. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., Nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] w W., prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. w rejonie ul. [...] - [...] - [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności znajdujących się na ww. gruncie budynków i urządzeń, w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako "[...]", obecnie oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz W. R., W. G. i M. W. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 27 sierpnia 2021 r. W. R., W. G. i M. W. działająca w imieniu własnym oraz jako wykonawca testamentu Z. P. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister" lub "organ") postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 17 października 1991 r., Nr 533/91, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] – [...] Centrum [....] "[...]-[...]" w [...], prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...] w rejonie ul. [...] – [....] – [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności znajdujących się na ww. gruncie budynków i urządzeń, w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako "Tabela likwidacyjna wsi [...] nr [...]", obecnie oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy [...][...]. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 17 października 1991 r. Wobec powyższego skarżący wnieśli o: 1) wyznaczenie Ministrowi Rozwoju i Technologii niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, 2) stwierdzenie, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności oraz/lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdzenie, że bezczynność organu oraz/lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub/oraz przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Uzasadniając wniesioną skargę podniesiono, że wobec nierozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 października 1991 r. ponagleniem z 30 sierpnia 2021 r. skarżący zaskarżyli bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ. Pomimo jednak przekroczenia wynikającego z art. 35 k.p.a. terminu załatwienia sprawy nie została ona dotąd rozpoznana. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że po wpływie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oznaczonego datą 7 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu: 7 kwietnia 2021 r.) podejmował czynności zmierzające do zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania wniosku. W szczególności pismem z 21 kwietnia 2021 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o przesłanie akt sprawy zakończonej decyzją z 17 października 1991 r. Pismami z tej samej daty wystąpił również do Sądu Rejonowego dla [...]-[...] w [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie odpisów dokumentów wymienionych w księdze wieczystej nr [...] oraz do Prezydenta m. st. Warszawy o wypożyczenie akt sprawy prowadzonej z wniosku A. R. z 16 lutego 1949 r. o przyznanie własności czasowej, w części w jakiej dotyczy nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...] (obecnie [...][...]), oznaczonej jako "Osada we wsi [...] tabela likwidacyjna wsi [...] nr [...]" w części gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Minister podniósł, że w związku z brakiem odpowiedzi Prezydenta na wystąpienie o wypożyczenie akt, pismem z 6 października 2021 r. ponownie zwrócił się do tego organu o udzielenie informacji czy zostało ostatecznie zakończone postępowanie z wniosku A. R. o przyznanie własności czasowej. Brak tych dokumentów i informacji nie tylko uniemożliwia organowi nadzoru merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 października 1991 r. poprzez wydanie decyzji w sprawie, ale uniemożliwia nawet ocenę, czy wnioskodawcom przysługuje interes prawny do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji uwłaszczeniowej. Kwestia czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości został w ogóle rozpatrzony, a także, w przypadku jego rozpatrzenia, w jakiej dacie to nastąpiło, ma bowiem podstawowe znaczenie dla oceny przysługiwania wnioskodawcom legitymacji do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Ponadto, zdaniem organu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyznania żądanej grzywny lub sumy pieniężnej. Pismami procesowymi z 23 listopada 2021 r. oraz 3 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżących przedstawił postanowienie Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Cywilny Rodzinny Odwoławczy z 26 lutego 2016 r. o uznaniu orzeczenia sądu zagranicznego oraz orzeczenie Sądu Najwyższej Instancji Okręgowego Rejestru Spadkowego w [...] ([...]) z 4 sierpnia 2014 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski celem wykazania umocowania M. W. jako wykonawcy testamentu Z. P. również w zakresie nieruchomości w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd oddalił skargę M. W. działającej jako wykonawca testamentu Z. P., uznając, że nie miała ona we wniesieniu skargi własnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przepisy p.p.s.a lub innych ustaw nie przyznają wykonawcy testamentu prawa do wniesienia skargi. Regulacje p.p.s.a. nie wspominają o takim podmiocie. Wykonawca testamentu nie jest bowiem następcą prawnym zmarłej osoby fizycznej i w związku z tym nabywcą jej uprawnień materialnoprawnych. Instytucję wykonawcy testamentu reguluje art. 988 § 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym wykonawca testamentu może pozywać i być pozywany w sprawach wynikających z zarządu spadkiem, jego zorganizowaną częścią lub oznaczonym składnikiem. Może również pozywać w sprawach o prawa należące do spadku i być pozwany w sprawach o długi spadkowe. W świetle powołanej normy prawa i obowiązki wykonawcy testamentu mają zatem charakter stricte cywilistyczny. Żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje natomiast udziału wykonawcy testamentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, pomimo że udział taki został przewidziany dla ustanowionego kuratora spadku (art. 128 § p.p.s.a.). Z art. 988 § 2 Kodeksu cywilnego nie można wywieść dla wykonawcy testamentu legitymacji skargowej do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w miejsce zmarłej strony postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r. sygn. akt I OZ 648/18). Zagadnienie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku (tu: wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji) nie mieści się zatem w pojęciu sprawy wynikającej z zarządu spadkiem. Jak już wskazano wyżej, prawa i obowiązki wykonawcy testamentu zostały w art. 988 § 2 k.c. odniesione do sfery prawa prywatnego, tj. może on pozywać i być pozywanym. Pojęcia te należą zaś do kategorii związanych z postępowaniem cywilnym i, wbrew twierdzeniom skarżących, powołującym się na postanowienie Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydziału Cywilnego Rodzinnego Odwoławczego z 26 lutego 2016 r. o uznaniu orzeczenia sądu zagranicznego oraz orzeczenie Sądu Najwyższej Instancji Okręgowego Rejestru Spadkowego w [...] ([...]) z 4 sierpnia 2014 r., brak jest podstaw, aby odnosić te uprawnienia do postępowania sądowoadministracyjnego. Dla kwestii legitymacji wykonawcy testamentu do udziału w niniejszej sprawie nie mógł mieć również znaczenia powoływany przez skarżących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2017 r. (sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 2339/16). Wyjaśnić trzeba, że każda skarga wszczyna odrębną sprawę sądowoadministracyjną. W konsekwencji nie można wywodzić legitymacji do udziału w danej sprawie z samego faktu, że w innej sprawie sąd ją danemu podmiotowi przyznał. Oceniając natomiast co do meritum skargę W. R., W. G. i M. W. Sąd uznał, że jest ona częściowo uzasadniona, co skutkowało wydaniem wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej zwanej " p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Zatem aby wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, powinien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej zwanej "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z 7 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oceniając sprawę w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej został złożony w nieodległym czasie (7 kwietnia 2021 r.), a Minister już 21 kwietnia 2021 r. podjął czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ pismami z 21 kwietnia 2021 r. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o przesłanie akt sprawy zakończonej decyzją z 17 października 1991 r., a także wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...][...] w [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie odpisów dokumentów wymienionych w księdze wieczystej nr [...] oraz Prezydenta m. st. Warszawy o wypożyczenie akt sprawy prowadzonej z wniosku A. R. z 16 lutego 1949 r. o przyznanie własności czasowej. W związku z brakiem odpowiedzi Prezydenta na ww. pismo, w dniu 6 października 2021 r. Minister ponownie wystąpił do Prezydenta o udzielenie informacji czy zostało ostatecznie zakończone postępowanie z wniosku A. R., lecz do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę pisma te pozostały bez odpowiedzi. Choć zatem organ nadzoru przekroczył termin rozpatrzenia wniosku określony w art. 35 § 1 k.p.a. to jednak mając na uwadze powyższe okoliczności oraz skomplikowany charakter niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej od organu. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zastosowanie tych środków jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie tych środków wobec organu jest więc dyskrecjonalnym uprawnieniem Sądu. W ocenie sądu w składzie orzekającym, te dodatkowe środki powinny być stosowane w szczególnych przypadkach zwłoki organu, to jest wtedy, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja, biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności, w niniejszej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II ppkt 1 i 2 sentencji wyroku. W części ujętej w punkcie I oraz punkcie II ppkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt II ppkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).