I SAB/Wa 383/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi K. K., D. A. F. K. i M. K na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz K. K., D. A. F. K. i M. K. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. J. K. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1955 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości. Wniosek ponowiono pismem z dnia 10 maja 2012 r. W dniu 24 maja 2012 r. do organu wpłynęło przesłane przez Sąd Rejonowy [...] zaświadczenie o treści księgi pod nazwą "[...]". W dniu 12 lipca 2012 r. organ wystąpił do Delegatury W. o nadesłanie mapki z zaznaczeniem granic nieruchomości objętej wnioskiem oraz informacji z rejestru gruntów. Dodatkowo Minister poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 30 listopada 2012 r. Przy piśmie z dnia 30 lipca 2012 r. Minister otrzymał z Delegatury [...] wnioskowaną dokumentację geodezyjną. Dnia 28 września 2012 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na nierozpoznanie złożonego wniosku, wnioskodawca pismem z dnia 21 lutego 2013 r. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, domagając się podjęcia przez organ czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Zawiadomieniem z dnia 5 lipca 2013 r. organ poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy do dnia 31 października 2013 r. W dniu 17 czerwca 2014 r. radca prawny A.S. poinformował organ o śmierci J. K.. Jednocześnie do pisma dołączony został zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynikało, że spadkobiercami zmarłego w dniu [...] maja 2013 r. wnioskodawcy są K. K., D. A. F. K. i M. K. Zawiadomieniem z dnia 5 lipca 2013 r. organ poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy do dnia 31 października 2013 r. W dniu 15 kwietnia 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynęła skarga K. K., D. K. i M. K. reprezentowanych przez radcę prawnego A.S. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku ich poprzednika J.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1955 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] - w części dotyczącej nieruchomości położnej przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi strony podniosły, iż postępowanie nie zostało przez Ministra zakończone, mimo, iż wniosek o jego wszczęcie wpłynął ponad 3 lata temu. Pierwsze czynności w sprawie podjęto dopiero po 6 miesiącach od złożenia wniosku. Kolejne podejmowane były niezwykle opieszale. Od przeszło 2 lat Minister Infrastruktury i Rozwoju zaniechał podejmowania jakichkolwiek działań w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie wszczęte z wniosku J. K.w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], położonych w W. przy ul. [...]. Dodatkowo decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Minister stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1955 r., w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, iż decyzja kończąca postępowanie administracyjne mogła być wydana dopiero po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego. Ponadto niniejsza sprawa była skomplikowana, co przy niedoborach kadrowych organu, miało bezpośredni wpływ na długotrwałość prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm – powoływana dalej jako "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a ppsa. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie. Stąd, skoro organ zakończył już postępowanie, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zdanie pierwsze ppsa, tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wynika z akt sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznał wniosek poprzednika prawnego skarżących z dnia 4 kwietnia 2012 r. i decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] ([...]), umorzył postępowanie w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], położonych w W. przy ul. [...]. Równocześnie kolejną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Minister stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1955 r., w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...]. Wydanie powyższych decyzji wyłączyło zatem możliwość zobowiązania organu do rozpoznania wniosku J. K. z dnia 4 kwietnia 2012 r. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 ppsa, zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wynika, że w prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Stosownie bowiem do treści art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa.). Trzeba wskazać, że pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. W niniejszej sprawie organ wprawdzie podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko. Zdaniem Sądu, Minister nie tylko w prawnie ustalonym terminie nie wydał orzeczenia w sprawie, ale również prowadzone przez niego postępowanie i podejmowane w sprawie czynności były opieszałe i podejmowane w znacznych odstępach czasu. Podkreślić należy, że od dnia złożenia wniosku w kwietniu 2012 r., do dnia wydania decyzji z dnia [...] i [...] maja 2015 r., upłynęły ponad 3 lata. Ostatnia czynność organu miała miejsce prawie 2 lata przed wydaniem decyzji z maja 2015 r. Od tego czasu w sprawie nie były podejmowane jakiekolwiek czynności zmierzające do jej zakończenia. Ponadto zdaniem Sądu organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 Kpa i w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, nie powiadamiał o tym fakcie strony. Jeśli już to robił, to wskazywał przy tym daty, z których wynikało, że góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 Kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 Kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 Kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Wobec powyższego mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd stwierdził, że przewlekłość Prezydenta w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 Kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.