I SAB/Wa 386/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku M. P. z dnia 17 lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w mieście W z dnia [...] lipca 1951 r.[...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 11 maja 2017 r. M. P., reprezentowana przez adwokata J. S., wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1951 r. L.dz. [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] lit. [...] Skarżąca wskazała, że ostatnią czynnością podjętą przez organ w sprawie było pismo z dnia [...] lipca 2016 r. skierowane do Kierownika Działu Nieruchomości Dekretowych [...] Drugiego w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami celem ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego sprawy. W związku z czym skarżąca pismem z dnia [...] marca 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa i zakończenia postępowania administracyjnego. Wezwanie jednak pozostało bezskuteczne. Wobec przedstawionej bezczynności organu skarżąca wniosła o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła własność H. P. i M. P. Przy czym M. P., działając w trybie art. 7 ww. dekretu, złożył w dniu [...] października 1948 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do opisanej nieruchomości. Wniosek ten został rozpoznany odmownie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1951r., L.dz. [...]. Następnie M. P. wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. (data prezentaty organu) wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia administracyjnego. Wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że dokonując analizy dokumentacji nadesłanej przez Prezydenta [...] ustaliło, iż w aktach sprawy i znajduje się odwołanie M. P. od powołanego orzeczenia z dnia [...] lipca 1951 r. Odwołanie to zostało skierowane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, a złożone, jak wynika z prezentaty, w Wydziale Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu [...] sierpnia 1951 r. W dniu [...] września 1951 r. odwołanie zostało wysłane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, jednak w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji dotyczącej sygnatury ewentualnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W zaistniałej sytuacji Kolegium podjęło działania zmierzające do ustalenia, czy przedmiotowe odwołanie zostało rozpatrzone i w tym celu wystąpiło ze stosownym zapytaniem do Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Dyrektora Archiwum Akt Nowych w W. Po otrzymaniu odpowiedzi o nieodnalezieniu akt postępowania odwoławczego Kolegium wystąpiło do Dyrektora Archiwum Państwowego w W., a także stosowne zapytanie skierowało do Wieloosobowego Stanowiska ds Działalności Archiwalnej w M. Niestety do dnia przekazania do Sądu niniejszej skargi na bezczynność organ nie otrzymał odpowiedzi w przedstawionej kwestii. Natomiast, zdaniem Kolegium, w opisanym stanie faktycznym wskazane odwołanie winno być rozpatrzone, według ogólnych zasad postępowania odwoławczego, w pierwszej kolejności. W postępowaniu odwoławczym organ administracyjny nie może bowiem orzekać o nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a jedynie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Przy czym tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Wobec tego, w ocenie Kolegium, w sytuacji gdy organ odwoławczy jest równocześnie organem nadzorczym w stosunku do organu pierwszej instancji - niedopuszczalne jest zastąpienie postępowania odwoławczego działaniem w trybie nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zakończyło sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku M. P. z dnia [...] lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1951 r. L.dz. [...]. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2014 r. i od tego momentu rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem, pomimo upływu przepisanego terminu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zakończyło postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjęło rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu, Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia ww. wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Nie zmienia tej okoliczności fakt, że w przypadku uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], iż nie może rozpoznać opisanego na wstępie wniosku M. P. zanim nie zostanie rozpoznane wspomniane odwołanie M. P., a mające pierwszeństwo przed rozpoznaniem ww. wniosku M. P., organ powinien rozważyć zawieszenie przedmiotowego postępowania nieważnościowego wszczętego wnioskiem M. P. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, w okresie od dnia [...] lipca 2016 r. (pismo do Kierownika Działu Nieruchomości Dekretowych [...] Drugiego w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami o udzielenie informacji w sprawie) do dnia [...] maja 2017 r. (pismo do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o podanie informacji w sprawie) organ nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy a mającej odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Przy czym działania podjęte przez organ w maju 2017 r. nastąpiły już po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność z dnia 11 maja 2017 r. Jednocześnie podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku wiedzy co do ewentualnego rozpoznania odwołania M. P. od powołanego orzeczenia z 1951 r. jest Kolegium znana co najmniej od dnia [...] września 2014 r. (pismo organu do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...]), a z akt sprawy nie wynika aby organ czynił wzmożone starania w celu wyjaśnienia tej kwestii. Zauważyć także należy, iż organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., bowiem nie informował stron postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz o dodatkowym terminie rozpatrzenia opisanego wniosku M. P. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Natomiast organ w sprawie działał opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozstrzygnięcie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 § 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.