I SAB/Wa 386/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. Nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Z. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] 2019 r. Z. M. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność (zakwalifikowaną przez Sąd jako skarga na przewlekłość) Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. Nr [...]. Skarżący wskazał, że w dniu [...] przesłał do Prezydenta opisany na wstępie wniosek o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. W związku z brakiem rozpoznania wniosku skierował w dniu [...] 2018 r. oraz w dniu [...] 2018 r. do Prezydenta monity w powyższej sprawie. W odpowiedzi na te monity otrzymał pismo z dnia [...] 2018 r., w którym organ stwierdził, że załączniki do wniosku nie spełniają wymogów określonych przepisami. Wobec tego przy piśmie z dnia [...] 2018 r. skarżący przesłał do organu komplet niezbędnych dokumentów, pozwalających na podjęcie prawidłowych decyzji, w terminach określonych w kpa. Skarżący wskazał, że organ pismem z dnia [...] 2019 r. poinformował go, iż wniosek nie mógł być rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 kpa, ponieważ dostarczony materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania, a decyzja w powyższej sprawie zostanie wydana do dnia [...] 2019 r. Zdaniem skarżącego w okolicznościach sprawy minęły wszelkie możliwe terminy rozpatrzenia wniosku, łącznie z terminem [...] 2019 r., a sprawa nadal nie została załatwiona. W konsekwencji wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego dot. ustalenia i wypłacenia odszkodowania zgodnie z wnioskiem; 2) dokonanie kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarg; 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, przedstawiając tok postępowania w sprawie. Wskazał, że podjął działania zmierzające do zakończenia postępowania i w tym celu zlecił przygotowanie opracowania polegającego na wkreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej w obecne działki ewidencyjne oraz rozliczeniu powierzchni działek ewidencyjnych wchodzących w skład tych nieruchomości, a także wkreśleniu decyzji lokalizacyjnych, którymi została objęta przedmiotowa nieruchomość. Organ ponadto pismem z dnia [...] 2019 r. wezwał do podania, czy osoby będące stronami postępowania popierają wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oraz o złożenie takich wniosków do akt sprawy. Podjął również czynności mające na celu ustalenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu dodatkowych wyjaśnień wymaga nadal kwestia daty, w której poprzedni właściciele zostali pozbawieni możliwości władania nieruchomością. Jednocześnie, w ocenie Prezydenta, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie w związku z bardzo dużą ilością spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powołanej dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym to do Sądu należy określenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy też przewlekłość postępowania. Przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, stanowi bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 ppsa bądź skargę oddala. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga w istocie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki uzasadniające stwierdzenie nie bezczynności a przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] 2018 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. Nr [...]. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] 2018 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. Nr [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość prowadzonego przez Prezydenta postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z akt sprawy wynika, iż organ procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym podkreślenia wymaga, że organ pierwszą czynność w sprawie, a dotyczącą nadesłania akt własnościowych nieruchomości, podjął dopiero po ponad [...] miesiącach od wpływu do niego opisanego wniosku odszkodowawczego (pismo z dnia [...] 2018 r. skierowane do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego [...]). Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.