I SAB/Wa 388/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. stwierdza, że Prezydent m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku M. K. z dnia 21 lipca 1949 r. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz J. K. sumę pieniężną w wysokości 2 000 (dwa tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz J. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. (dalej, jako: skarżący), działając przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , ozn. hip. "[...] . Organowi zarzucono: 1. naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w wynikającym z art. 35 Kpa terminie oraz 2. naruszenie art. 37 § 1-2 K.p.a. poprzez niewykonanie postanowienia z dnia 14 maja 2018 r., wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w którym organ pierwszej instancji został zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia tegoż postanowienia. Wobec powyższego, skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami, 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego, sumy pieniężnej w wysokości 30000 (trzydzieści tysięcy) zł, 5. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przed Prezydentem m. st. Warszawy toczy się postępowanie w sprawie z wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...] ". W dniu 29 marca 2018 r. skarżący złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Kolegium, postanowieniem z dnia 14 maja 2018 r. zobowiązało Prezydenta m. st. Warszawy do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy. Organ I instancji nie zastosował się do tego postanowienia, a rozstrzygnięcie sprawy nie nastąpiło do dnia dzisiejszego, mimo że termin na załatwienie sprawy upłynął 4 lata temu. Wobec powyższego, zasadne wydaje się stwierdzenie, że bezczynność organu narusza prawo w rażącym stopniu, a ponadto naraża skarżącego na istotną szkodę majątkową. Skarżony nie może, jak wyjaśnił, czerpać pożytków w nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego, ani jej spieniężyć. Bezczynność organu w istotny sposób uszczupla stan majątkowy skarżącego, dlatego zasadne jest przyznanie odszkodowania pieniężnego na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezydent wyjaśnił, że z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. , Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 17 lutego 1949 r., Nr [...] , wynika, iż stosownie do działów I i II wykazu hipotecznego nieruchomości pod nazwą "[...] " rej. hip. [...] w W., tytuł własności uregulowany był jawnym wpisem na imię M. K. w jednej połowie oraz H. S. i A. J. w równych częściach w drugiej połowie, wszystkich niepodzielnie, odnośnie do działki oznaczonej [...] , na planie załączonym pod [...] do zb. dow. tomu II tej księgi, o powierzchni 738,83 metr. kw. - na mocy aktów z dnia 12 lutego 1940 r. za [...] , z dnia 29 listopada 1941 r. za N [...] oraz aktu z dnia 10 maja 1941 r. za [...] tej księgi z nabycia: M. K. od J. T. oraz H. S. i A. J. od L. B. . Ponadto w toku prowadzonego postępowania do akt sprawy zostały przedłożone następujące dokumenty: poświadczony notarialnie wypis aktu notarialnego z dnia 25 stycznia 1947 r., Repertorium Nr. [...] , sporządzony przed E. M. , Asesorem Notarialnym, zastępcą T. S. , Notariusza przy Wydziale Hipotecznym Sądu Okręgowego w W., mocą którego H. S. i A. J. ogół przysługujących im praw do niepodzielnej połowy działki [...] , o powierzchnia 738,83 m2, położonej przy ulicy [...] , wchodzącej w skład nieruchomości warszawskiej pod nazwą "[...] " N Rep. Hip. [...] , bez żadnego na rzecz swoją wyłączenia sprzedali M. i A. z domu G. małżonkom B. , w równych między nimi częściach niepodzielnie, poświadczony notarialnie wypis aktu notarialnego z dnia 30 listopada 1948 r., Repertorium [...] , sporządzony przed T. S. , Notariuszem przy Wydziale Hipotecznym Sądu Okręgowego w W., mocą którego M. i A. z G. małżonkowie B. , ogół przysługujących im praw do niepodzielnej połowy działki gruntu o powierzchni całkowitej 738,83 m2, oznaczonej [...] na planie złożonym pod [...] do zbioru dowodów tomu II księgi wieczystej nieruchomości "[...] n rej. Hip. [...] " położonej w W. na S. , przy ulicy [...] , w pełnym składzie i ze wszelkimi przynależnościami sprzedali i odstąpili na wyłączną własność współstawającym do niniejszego aktu S. i A. z L. małżonkom B. w równych między nimi częściach niepodzielnie. Pismem złożonym dnia 21 lipca 1949 r. M. K. wniosła o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , Nr. Rej. hip.[...] , działka Nr. [...] , o powierzchni 738,83 mtr. kw. Pismem złożonym dnia 19 września 1949 r. S. i A. L. małż. B. wnieśli o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , ozn. hip. "[...] " W rej. Hip. [...] . Ponadto pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. M. W. wniosła o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , zaś pismem z dnia 6 maja 2013 r. (data wpływu: 08.05.2013 r.) strona sprecyzowała, iż zgłoszony wniosek dotyczy rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. Powyższe wnioski nie zostały do dnia dzisiejszego rozpatrzone. Prezydent podniósł, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującą w Biurze Spraw Dekretowych procedurą postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 7 dekretu, stanowiącą załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2016 r., zmienioną zarządzeniem Nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 13 grudnia 2019 roku. Organ wyjaśnił, że podjął szereg czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto pozyskano do akt sprawy opracowanie geodezyjne z dnia 9 lutego 2022 r., sporządzone przez geodetę J. W. , zawierające wkreślenie przedmiotowej nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] , ozn. hip. jako "[...] " nr rej. hip. [...] , dz. nr [...] , w aktualne działki ewidencyjne. Dalej organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2034/20, zgodnie z którym nabywcom praw i roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50 , poz. 279), nie przysługuje przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Z uwagi na powyższe organ wskazał, iż wymienione powyżej wnioski, w aktualnym stanie prawnym podlegają rozpatrzeniu odrębnymi rozstrzygnięciami. W sprawie z wniosku złożonego dnia 19 września 1949 r., przez S. i A. z L. małż. B. (ponowionego pismem M. W. z dnia 10 stycznia 2012 r., sprecyzowanego pismem z dnia 6 maja 2013 r., w którym strona wskazała, iż zgłoszony wniosek dotyczy rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r.), organ uznał, iż materiał zgromadzony w sprawie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, pismem z dnia 18 listopada 2022 r., organ poinformował strony (następców prawnych wnioskodawców) w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości składania pisemnych wyjaśnień, wniosków oraz dowodów na poparcie stanowisk, a także o możliwości zapoznania się z posiadanym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia 19 września 1949 r., nastąpi niezwłocznie po otrzymaniu zwrotnego potwierdzenia odbioru przez strony powyższego zawiadomienia z dnia 18 listopada 2022 r. W zakresie wniosku złożonego dnia 21 lipca 1949 r. przez M. K. , organ pismem z dnia 17 listopada 2022 r., wezwał następców prawnych wnioskodawczyni - M. K. , do przedłożenia do akt sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma: oryginału prawomocnego postanowienia sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw do spadku bądź aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej H. S. , adresu zamieszkania A. J. , dawnego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości (ew. nadesłanie dokumentów spadkowych po w/w osobie wraz ze wskazaniem danych adresowych ewentualnych następców prawnych zmarłej strony postępowania). W związku z bezskutecznym upływem terminu wskazanego w piśmie z dnia 17 listopada 2020 r., Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem Nr [...] z dnia 8 grudnia 2022 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku złożonego dnia 21 lipca 1949 r. przez M. K. , do czasu przedłożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu powszechnego bądź aktu poświadczenia dziedziczenia w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw do spadku po zmarłej H. S. . W tych okolicznościach Prezydent uznał, że skarga na bezczynność jest niezasadna. Pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy poinformował, że decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 19 września 1949 r., przez S. i A. z L. małż. B. , sprecyzowanego pismem M. W. z dnia 6 maja 2013 r. – umorzył wobec A. W. oraz J. W. postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 K.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Po zapoznaniu się z nadesłanymi wraz ze skargą aktami sprawy Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. K. z dnia 21 lipca 1949 r. w przedmiocie przyznania za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , Nr. Rej. hip.[...] , działka Nr. [...] , o powierzchni 738,83 mtr. kw. Z akt sprawy wynika, że postępowanie toczyło się na skutek wniosku złożonego w dniu 21 lipca 1949 r. i dotychczas sprawa nie została ostatecznie rozpoznana, mimo, że już postanowieniem z dnia 14 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie – po rozpoznaniu ponaglenia skarżącego - zobowiązało Prezydenta m. st. Warszawy do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy. Od tego czasu upłynęło blisko 5 lat, a organ dalej sprawy nie rozstrzygnął w formie prawem przewidzianej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji). Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy takie kryteria spełnia. W tej sprawie postępowanie toczy się kilkadziesiąt lat. Organ podejmował co prawda czynności, gromadził materiał dowodowy jednakże sprawy nie zakończył mimo interwencji skarżącego. Z uwagi jednak na fakt, iż postępowanie przez organem pozostaje zawieszone zgodnie z postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 8 grudnia 2022 r. Nr [...] , Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania ww. wniosku z dnia 21 lipca 1949 r. i stąd rozstrzygnięcie jak w pkt 2 sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej od organu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznanie sumy pieniężnej od organu oraz wymierzenie grzywny organowi jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu. Te dodatkowe środki służą wzmocnieniu instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, ich celem jest zatem w pierwszej kolejności zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Instytucja sumy pieniężnej ma ponadto charakter kompensacyjny, chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Biorąc pod uwagę okoliczności związane z prowadzeniem sprawy, zdaniem Sądu, zachodzą przesłanki do zrekompensowania skarżącemu w formie pieniężnej czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie (pkt 3 sentencji wyroku). Nadto Sąd oddalił skargę na bezczynność w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny (pkt 4 sentencji wyroku). Jest to środek środki dyscyplinująco - represyjne o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany w przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a także wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, zastosowanie tego dodatkowego środka nie jest w niniejszej sprawie celowe, albowiem postępowanie prowadzone z wniosku M. K. dnia 21 lipca 1949 r. zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia 8 grudnia 2022 r. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie: art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot wpisu w kwocie 100 złotych, oraz wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 złotych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.