I SAB/Wa 394/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie czynności sprawdzających postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z [...] listopada 2018 r. [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] w postępowaniu sprawdzającym dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] w [...], o sygn. akt [...]. Skarżąca wniosła o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga i stwierdzenie, że Komisja dopuściła się rażącej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, zobowiązanie Komisji do zakończenia postępowania sprawdzającego w terminie 14 dni, od daty doręczenia orzeczenia, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie o jej oddalenie w całości, z uwagi na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z brzmieniem tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto Sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że powyższe wyliczenie ma charakter zupełny, dlatego sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w sprawach, które nie zostały wyraźnie wskazane w przywołanych wyżej przepisach. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy uznać, że żądania skargi nie mieszczą się w kognicji sądu administracyjnego. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Komisji dotyczy postępowania sprawdzającego przeprowadzanego przez Komisję na podstawie art. 15 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (jt. Dz.U. z 2018 r., nr 2267). Stosownie do treści art. 15 ust. 1 i 2 ustawy Komisja przeprowadza czynności sprawdzające oraz prowadzi postępowanie rozpoznawcze i ogólne. Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. W wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających Komisja wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, Komisja w głosowaniu przeprowadzonym [...] stycznia 2018 r. postanowiła podjąć czynności sprawdzające w sprawie nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...]. Następnie, postanowieniem z [...] marca 2018 r., sygn. akt [...] zabezpieczyła czynności sprawdzające poprzez nakazanie wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej nr [...] o podjęciu przez Komisję czynności sprawdzających. Wskazać należy, że art. 38 ust. 1 ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. z wyłączeniem wskazanych enumeratywnie przepisów tego kodeksu. Natomiast art. 38 ust. 2 ustawy jednoznacznie wskazuje, że przepisów k.p.a. nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Podnieść należy, że czynności sprawdzające mają na celu zbadanie, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego, które jest postępowaniem administracyjnym. Skutkiem prac na etapie postępowania sprawdzającego jest wszczęcie postępowania administracyjnego (rozpoznawczego). Po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 29 ustawy. Należy zauważyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, którą w literaturze określa się jako "przewidzianą w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi pozostają organ administrujący oraz indywidualny podmiot" (por. J. Borkowski, A. Krawczyk, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom 9 Prawo procesowe administracyjne , Warszawa 2014, s. 144). Postępowanie sprawdzające o którym mowa w art. 15 ustawy, ani jego wynik nie prowadzą do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej (praw i obowiązków), w konkretnej sprawie indywidualnej. Nie prowadzi zatem do powstania stosunku administracyjnoprawnego i władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu spoza struktury administracyjnej. Postępowanie sprawdzające nie jest zatem postępowaniem w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, do którego zastosowanie znalazłyby przepisy art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Należy podzielić stanowisko Komisji zawarte w odpowiedzi na skargę, że postępowanie sprawdzające pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Nie mieści się bowiem w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., w tym art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. (dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania). Podejmowane czynności w ramach postępowania sprawdzającego nie stanowią także "innego aktu lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że zakresem skargi wniesionej na tej podstawie mogą być wyłącznie akty oraz czynności o charakterze materialno-prawnym. Postępowanie sprawdzające nie dotyczy czynności podejmowanych w sprawie indywidualnej oraz nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podsumowując uznać należy, że brak jest kognicji sądu do badania bezczynności czy przewlekłości działań Komisji w postępowaniu sprawdzającym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.