I SAB/Wa 396/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. T. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 maja 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Z.T. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Z.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], mającą mieć miejsce przy rozpoznawaniu wniosku z [...] maja 2015 r. o przyznanie w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] róg ul. [...], ozn. dawnym nr hip. [...]. Zawisłe obecnie przed Prezydentem [...] postępowanie, jest konsekwencją wyeliminowania uprzedniej jego negatywnej decyzji z [...] stycznia 2018 r. nr [...], przez Wojewodę [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Akta sprawy wraz informacją o niezaskarżeniu decyzji kasacyjnej, zwrócone zostały organowi pierwszej instancji [...] maja 2019 r. Pismem z [...] lipca 2019 r. Prezydent [...], poinformował strony o wyznaczeniu na dzień [...] listopada 2019 r. , w trybie art. 36 § 1 k.p.a. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Wskazując przy tym na oczekiwanie na nadesłanie z Centralnego Archiwum [...] zdjęć lotniczych ternu, za który dochodzone jest odszkodowanie, co było jednym z zaleceń organu wojewódzkiego. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia, skarżący wraz z pozostałymi stronami ubiegającymi się o odszkodowanie, pismem z [...] czerwca 2019 r. wezwał organ do wydania decyzji, a [...] lipca 2019 r. wniósł do Wojewody [...] ponaglenie. Następnie zaś wywiódł wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej: wyznaczenia Prezydentowi [...] dodatkowego, miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; stwierdzenia, że w prowadzonym postępowaniu zachodzi bezczynność organu i że ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."; zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości prawem przewidzianej oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zarzucał Prezydentowi naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez zwlekanie przez ponad pół roku od wydania decyzji Wojewody [...] z rozstrzygnięciem sprawy. Mając z kolei na względzie, że pierwsza decyzja (następnie uchylona) wydana została po 2 latach i 7 miesiącach, a organ nadal zwleka z podjęciem kolejnych czynności (o przesłanie zdjęć lotniczych zwrócił się dopiero 3 miesiące po wydaniu decyzji kasacyjnej), uznawał, że dopuścił się on bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej podnosił, że na skutek wadliwego działania organu traci nie tylko czas, ale i środki finansowe, które zmuszony jest przeznaczać na walkę z organem w celu wyegzekwowania należnego mu prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wyjaśnił, że dwukrotnie ([...] maja 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r.) zwracała się do Centralnego Archiwum Wojskowego (Wojskowego Biura Historycznego) o przekazanie zdjęć lotniczych obejmujących przedmiotową nieruchomość i obecnie oczekuje na ich nadesłania. Ze względu zaś na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwe rozpatrzenie wniosku w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. Przewidywany natomiast termin zakończenia postępowania wyznaczono na [...] listopada 2019 r. W związku z czym uznawał skargę za niezasadną. Organ nie zgadzał się przy tym na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W replice do owej odpowiedzi, skarżący stanął na stanowisku, że argumentacja organu nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec natomiast wskazywanej daty zwrotu akt przez Wojewodę do organu pierwszej instancji, wywodził, że przesłanie akt innym organom nie może stanowić przeszkody w czynnym prowadzeniu postępowania. Przy piśmie procesowym z [...] grudnia 2019 r., Prezydent [...] poinformował natomiast Sąd, że oczekiwane zdjęcia lotnicze wpłynęły do organu [...] października 2019 i aktualnie trwa ich analiza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], ozn. dawnym nr hip. [...] jest zasadna, choć nie wszystkie sformułowane w niej żądania zasługiwały na uwzględnienie. W orzecznictwie przed nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego wskazywano, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Takie jej rozumienie pozostaje w aktualne także w świetle obecnie obowiązującej definicja bezczynności, sformułowanej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), ujmującą ją jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminu tego, po myśli § 5 art. 35 k.p.a., nie wlicza się m.in. okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. "Niezależne przyczyny", o których mowa w tym przepisie są to natomiast przyczyny, których źródłem nie są działania (zaniechania organu właściwego w sprawie), obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, a nie stanowiące jednocześnie podstawy do wydania aktu jurysdykcyjnego przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie (postanowienia o zawieszeniu postępowania). Mogą one wynikać choćby z oczekiwania na przedłożenie przez stronę istotnych w sprawie dokumentów, czy przekazanie ich przez inne organy. Jednakże to, czy okres oczekiwania na istotne dokumenty w konkretnym stanie faktycznym może być nie wliczony do ww. terminów, uzależniony jest od aktywności organu oczekującego na ich przedstawienie, przejawiającej się choćby w monitowaniu podmiotu, który miał je dostarczyć. W niniejszej sprawie, jak wskazano w części historycznej uzasadnienia, obecnie prowadzone przed Prezydentem [...] postępowanie jest konsekwencją uchylenia przez Wojewodę [...], uprzednio wydanej przez Prezydenta [...] decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji, które wskazywałyby od kiedy w takim przypadku rozpoczyna swój bieg termin załatwienia sprawy. Sąd stoi natomiast na stanowisku, że w takiej sytuacji liczony winien on być od zwrotu przez organ odwoławczy do organu właściwego akt sprawy, wraz informacją o nie wniesieniu od decyzji kasatoryjnej w ustalonym terminie środka zaskarżenia (sprzeciwu) - podobnie jak ma to miejsce w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Przyjęciu, że może on biec od dani wydania takiej decyzji na przeszkodzie stoi stan niepewności co do jej losów prawnych. W rozpoznawanej sprawie akta te zwrócone zostały Prezydentowi [...] [...] maja 2019 r. przy piśmie nr [...] (k. 356). Stąd sprawa wówczas zawisła, z punktu widzenia unormowania art. 35 ust. 3 k.p.a. zakończyć się winna co do zasady do [...] lipca 2019 r. Godzi się jednak zauważyć, ze tego dnia organ, na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a., przedłużył termin jej procedowania do [...] listopada 2019 r., wyjaśniając jednocześnie stronom przyczyny tego stanu rzeczy (pismo nr [...] - k. 361). Wprawdzie w tym dodatkowym terminie sprawy nie załatwił, niemniej mając na względzie, że o bezczynności organu można mówić dopiero wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., to za taki stan można uznać wyłącznie zwłokę w rozpoznaniu wniosku odszkodowawczego mającą miejsce od [...] grudnia 2019 r. Oznacza, to że na dzień wyrokowania istotnie ona zaistniała, ale wynosiła wówczas niewiele ponad miesiąc, a nie - jak sugerował to skarżący – już pond pół roku na dzień wnoszenia skargi. Z tych też względów nie można uznać by przy tak nieznacznym jej rozmiarze zaistniały podstawy do traktowania jej jako przejawu rażącego naruszenia prawa. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była przede wszystkim znaczna i wynikała z intencjonalnego lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Takiej intencjonalnej obstrukcji procesowej ze strony Prezydenta [...] na obecnym etapie postępowania stwierdzić nie sposób. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, co znajduje także odzwierciedlenie w aktach, zasadniczą przyczyną zwłoki było oczekiwanie na dodatkowe dowody (archiwalne zdjęcia lotnicze), których pozyskanie zalecił Wojewoda, znajdujące się w gestii innego organu (Centralnego Archiwum Wojskowego). Prezydent wystąpi o nie zaś już kilka dni po zwrocie akt (vide pismo z [...] maja 2019 r. nr [...] – k. 357). Z tym, że mimo braku odpowiedzi na wezwanie, przez 3 miesiące nie podejmował czynności procesowych ukierunkowanych na jej wyegzekwowanie. To z kolei powoduje że wywołane tym oczekiwaniem opóźnienie, nie mogło być niewliczone do terminu z art. 35 § 3 k.p.a., jako wywołane przyczynami niezależnymi od organu, w rozumieniu § 5 art. 35 k.p.a. Skoro zatem zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, brak jest także uzasadnionych podstaw do przyznania skarżącemu z tego tytułu na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej. Ten dodatkowy środek prawny o charakterze dyscyplinująco-kompensacyjnym winien być bowiem w ocenie Sądu stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie nadto istnieje uzasadniona obawa, że bez jego zastosowania organ w dalszym ciągu nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w tym przypadku nie ma miejsca. Wyznaczając natomiast, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. termin w jaki organ winien sprawę załatwić, Sąd wziął pod uwagę skomplikowaną materię sprawy w jakiej Prezydent [...] będzie orzekał, jak też fakt, że ewentualna pozytywna dla skarżącego decyzja, gdyby miała być podjęta, wymagała będzie jeszcze pozyskania dodatkowego dowodu w postaci opinii o wartości nieruchomości. W związku z czym w realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania przy uwzględnieniu tych uwarunkowań, jest termin dwóch miesięcy, a nie termin proponowany w skardze (miesięczny), którego dochowanie byłoby niemożliwe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd podjął na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.