I SAB/Wa 398/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w zakresie dotyczącym przyznania sumy pieniężnej; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. [...], jako uczestnik postępowania administracyjnego, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1975 r., nr [...] o odmowie [...],[...] małżonkom [...],[...] małżonkom [...] oraz [...] małżonkom [...] przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] dz. [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1975 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazało, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], o pow. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2000 r. [...] wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w stosunku do spornej nieruchomości Minister Finansów prowadzi postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65). Wynik postępowania przed Ministrem Finansów stanowi prejudykat dla postępowania nieważnościowego, a to uzasadnia zawieszenie tegoż postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji administracyjnych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów. W tej sytuacji organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. W sprawie niniejszej, w związku z wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów - orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest w takim postępowaniu nieuprawnione. Z tych też względów, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ postanowienia nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 35 § 3 (część druga) kpa załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 37 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie administracyjne w jej sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Aktualne pozostaje dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu w 2000 r. i do dnia zawieszenia postępowania nie został rozpatrzony. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ do czasu wydania powołanego wyżej postanowienia dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma w ocenie Sądu wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie była efektem rażącego naruszenia prawa. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób, w szczególności biorąc pod uwagę charakter niniejszej sprawy oraz znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu tzw. nieruchomości dekretowych. Za brakiem rażącego naruszenia prawa przemawia również fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia o zawieszeniu postępowania nadzorczego. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej stosowanie do art. 149 § 2 powołanej ustawy i w tej części sąd skargę oddalił. Suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 151 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji. Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do podjęcia działań na postawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.