I SAB/Wa 400/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. A. i A. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z dnia 11 lutego 1949 r. w części w jakiej dotyczy nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ulicy [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...] w części gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa oznaczonego obecnie jako działki ew. nr [...] z obrębu [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących H. A. i A. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 5 kwietnia 2017 r. H. A. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] mająca mieć miejsce przy rozpoznawaniu wniosku złożonego m.in. przez ich poprzednika prawnego –S. A. z 11 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonej przy dawnej ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...] w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa. W motywach skargi podnosili oni, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowania zainicjowane wnioskiem z 11 lutego 1949 r. złożonym m.in. przez ich poprzednika prawnego o przyznanie, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), prawa własności czasowej do stanowiącego własność Skarbu Państwa gruntu położonego w [...] przy dawnej ulicy [...] (obecnie ulicach [...], [...] i [...]) W postępowaniu tym nie wydana został zaś dotychczas żadna decyzja administracyjna. Z uwagi na bezczynnością organu, skarżący wnieśli zażalenie do Wojewody [...], który w jego uwzględnieniu postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...] r. zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku w terminie trzech miesięcy od otrzymania postanowienia. Termin ten jednak upłynął bezskutecznie, w związku z czym domagają się zobowiązania przez Sąd organu do zakończenia postepowania zainicjowanego tym wnioskiem, a także zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wskazywał na okoliczności jakie doprowadziły do ponownego zawiśnięcia przed nim sprawy z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, podnosząc że decyzjami Ministra Infrastruktury z: [...] czerwca 2009 r., nr [...] oraz [...] marca 2011 r. nr [...] i [...] uchylono orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1958 r. [...] odmawiające dawnym właścicielom prawa własności czasowej – w części dotyczącej gruntów Skarbu Państwa obejmujących aktualne działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prezydent wskazał przy tym, że całość akt administracyjnych sprawy została 10 lutego 2017 r. przekazana Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, który prowadził z wniosku H. A. i A. K. postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1994 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] "[...]" na części nieruchomości pochodzącej z dawnej nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...]. Prowadzenie natomiast postępowania dekretowego dotyczącego nieruchomości objętych wnioskiem z 1949 r. jedynie w oparciu o akta zastępcze, jest zdaniem organu z uwagi na zbyt doniosły skomplikowany charakter sprawy niemożliwe. Z dopuszczonych przez Sąd postanowieniem z 2 lutego 2018 r. w charakterze dowodu uzupełniającego akt administracyjnych sprawy załączonych do zawisłej przed tutejszym Sądem sprawy I SA/Wa 1068/17 (ze skargi na decyzję nadzorczą w przedmiocie ww. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]) wynika, że w odniesieniu do części gruntów stanowiących działki ew. nr nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] Prezydent [...] decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W odniesieniu natomiast do części gruntu wchodzącego w skład działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] z obrębu [...], decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ta ostatnia decyzja została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona w zakresie w jakim dotyczy bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku z 11 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do części gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, zapisanego w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...], położonego przy dawnej ul. [...], obejmującego tereny wchodzące obecnie w skład działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]cz. z obrębu [...]. Nie jest natomiast zasadna w zakresie w jakim dotyczy ona nierozpoznawania wniosku dekretowego w zakresie dotyczącym gruntu wchodzącego obecnie skład działek nr nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], gdyż w odniesieniu do tej części nieruchomości sprawa rozstrzygnięta została pozostającą w obrocie prawnym decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. nr [...] r. Godzi się bowiem zauważyć, że przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dalej: "p.p.s.a." skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym, za pomocą którego jednostka może zwalczać dysfunkcjonalność w działaniach organów władzy publicznej prowadzącą do niezałatwiania bez zbędnej zwłoki, w sposób prawem przewidziany, zawisłej przed nimi sprawy administracyjnej. Sama natomiast bezczynność obejmuje sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie administracyjnej lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Jeśli więc sprawa, w której załatwieniu organ miał pozostawać w zwłoce, przed dniem wniesienia skargi na jego bezczynność została rozpoznana (a z taką sytuacja mamy do czynienia w części odnoszącej się do żądania ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu objętego ww. decyzją Prezydenta [...]), to skarga taka jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Odmiennie przedstawia się sytuacja w zakresie dotyczącym rozpoznania wniosku dekretowego z 1949 r. w części odnoszącej się do pozostałych gruntów dawnej nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...], stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa. Poza sporem bowiem jest, że Prezydent [...] do dnia wyrokowania nie podjął w tym przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia, ani aktu, który wstrzymywałby bieg terminów określonych w kodeksie. Tymczasem stał się on zobligowanym do jego rozpoznania - w odniesieniu do działek nr [...] i [...] - już w listopadzie 2012 r., kiedy Minister Infrastruktury zwrócił mu akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 27 października 2011 r. I SA/Wa 816/11 oddalającym skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2009 r., uzupełnioną w trybie art. 111 k.p.a. decyzją z [...] marca 2011r., uchylającą częściowo decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1958 r. W odniesieniu zaś do gruntów wchodzących w skład działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] w kwietniu 2014 r., tj. po uchyleniu przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. nr [...] r. W konsekwencji co do zasady winno ono ulec zakończeniu w przypadku pierwszych dwóch działek najpóźniej w styczniu 2013 r., a pozostałych w czerwcu 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a. postępowanie przed organem pierwszej instancji, co do zasady winno ulec zakończeniu nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika przy tym by po wyekspirowaniu owego terminu organ informował strony o przyczynach tego stanu rzeczy i wyznaczył nowy termin jej załatwienia, do czego obligował go art. 36 § 1 k.p.a. A to oznacza, że przy rozpoznawaniu wniosku poprzednika prawnego skarżących, złożonego 11 lutego 1949 r., pozostaje on w stanie bezczynności. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Wyznaczając ów termin Sąd wziął pod uwagę skomplikowany charakter sprawy, wynikający przede wszystkim z konieczności uwzględnienia szczególnych uwarunkowań faktyczno-prawnych w jakich musiał będzie organ orzekać, wynikających zarówno z historycznego aspektu sprawy, jak też potrzeby zbadania i rozważenia konsekwencji prawnych wynikających z uzyskania przez poprzednika prawnego skarżących częściowej rekompensaty za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości zamiennej, którego to prawa nie został on pozbawiony po eliminacji ze skutkiem ex tunc w trybie nadzorczym wydanej w tym przedmiocie decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1965 r. nr [...]. Z tego względu Sąd ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania, jest termin trzech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (por. art. 286 § 2 p.p.s.a.). Przy czym ze względu na przekazanie do Sądu wraz ze skargą jedynie szczątkowych akt administracyjnych – obejmujących wyłącznie odpis postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2016 r., zwracane "akta" obejmować będą w tym wypadku jedynie ów odpis. Rola organu natomiast będzie przy rozpoznawaniu sprawy podjęcie działań umożliwiających mu pozyskanie na czas do tego niezbędny całości akt administracyjnych (np. poprzez ich wypożyczenie). Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że mimo jej znacznych rozmiarów, nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 k.p.a., zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Z akt administracyjnych (dopuszczonych w sprawie jako dowód uzupełniający postanowieniem z [...] lutego 2018 r.), a także udzielonej odpowiedzi na skargę wynika, że zasadniczą przyczyną zwłoki w zakończeniu postępowania było uruchomienie przez skarżących równolegle przed innymi organami odrębnych postępowań administracyjnych, w których podstawowy materiał dowodowy obejmowały akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości. To z kolei powodowało, że bezpośredni do nich dostęp Prezydenta [...] był znacznie utrudniony, z uwagi na ich udostępnienie tym organom, a dalszej kolejności sądom. Ze względu zaś na skomplikowaną materię, w której Prezydent miałby orzekać, a także specyfikę postępowań dekretowych (gdzie rozstrzyga się o prawie podmiotowym jednostek do nieruchomości), rozpoznanie i rozstrzygniecie jej w oparciu jedynie o akta zastępcze obarczone było zbyt dużym ryzykiem błędu. Oczywiście okoliczności te nie uwalniają Prezydenta [...] od zarzutu bezczynności. Niemniej są czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które rzutowały na wydłużenie okresu procedowania sprawy i winny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej w związku z tym bezczynności. Z tych względów brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw by zaistniałą zwłokę w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy dawnej ul. [...] (w zakresie w jakim dotyczy on gruntów Skarbu Państwa), traktować jako przejaw naruszenia norm postępowania w stopniu rażącym. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z kolei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.