I SAB/Wa 400/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu [...] grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić J. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. J. W. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], województwie [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego przez Ministra postępowania w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] maja 2019 r., które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 20.000 zł, wymierzenie Ministrowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, podjęcie środków zapobiegających w przyszłości bezczynności i przewlekłości w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania nieruchomości stanowiącej działki: nr [...], [...], [...] i [...]. Wskazał, że [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, od której pismem z [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył odwołanie. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2019 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący podał, że pismem z [...] lipca 2019 r. złożył ponaglenie domagając się stwierdzenia przewlekłości w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. Zarzucił, że przewlekłość trwała ponad rok i cztery miesiące, przy czym Minister nie powiadomił go o przyczynie zwłoki, ani nie wskazał terminu załatwienia sprawy, jak również nie odpowiedział na ponaglenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości, stanowiącej własność J. W., położonej na terenie gminy [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. W. za odjęcie prawa własności opisanej części nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody wniósł J. W.. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z [...] lipca 2019 r. skarżący złożył ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Minister podniósł, że zarówno ponaglenie z [...] lipca 2019 r., jak i skarga z [...] sierpnia 2019 r. zostały złożone przez skarżącego po wydaniu decyzji Ministra z [...] maja 2019 r. kończącej postępowanie odwoławcze w sprawie. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku odpowiedzi na ponaglenie Minister wyjaśnił, że organem któremu zarzucana jest przewlekłość jest organ wyższego stopnia, w związku z czym ponaglenie nie podlega rozpoznaniu. Organ prowadzący postępowanie, któremu jest zarzucana przewlekłość, powinien załatwić sprawę oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjąć środki zapobiegające przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 8 kpa). Organ odwoławczy załatwił sprawę wydając decyzję z [...] maja 2019 r., czyli ponad dwa miesiące przed wpływem ponaglenia do organu odwoławczego. Minister wyjaśnił, że z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, obszerny materiał dowodowy nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Wskazał także na dużą ilość spraw wpływających do organu, ich skomplikowany charakter i wielość niezbędnych czynności do podjęcia w sprawach. Ponadto wyjaśnił, że sprawy są rozpatrywane według kolejności wpływu. Postanowieniem z 14 stycznia 2020 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt II OPS 3/19. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. akt II OPS 3/19 nie podjął uchwały rozstrzygającej przedstawione mu do rozpoznania zagadnienie prawne: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa", lecz przejął do rozpoznania sprawę o sygn. akt II OSK 3732/18, w której zostało przedstawione zagadnienie prawne. Postanowieniem z 2 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 93/18 i odrzucił skargę. Wobec powyższego postanowieniem z 29 października 2020 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Bezsporne jest, że skarżący złożył ponaglenie i skargę w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. po wydaniu decyzji przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, a więc po zakończeniu postępowania odwoławczego, którego stwierdzenia przewlekłości domaga się. Wobec tego na wstępie należy odnieść się do granic czasowych wniesienia ponaglenia, tj. czy może być ono wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy też po jego zakończeniu - w niniejszej sprawie po rozpoznaniu odwołania skarżącego i wydaniu przez Ministra decyzji z [...] maja 2019 r. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2) i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (§ 3 pkt 1) lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3 pkt 2). Na podstawie art. 37 § 4 kpa organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 6 kpa organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym wskazuje okoliczności określone w tym przepisie. Natomiast zgodnie z art. 37 § 8 kpa w przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2 (tj. w sytuacji, gdy nie ma organu wyższego stopnia) przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Należy podkreślić, że skutkiem ponaglenia jest mobilizacja organów administracji do sprawnego działania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 wydanym w składzie siedmiu sędziów treść art. 37 § 1 oraz § 3 kpa wskazuje, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). Użyty w art. 37 § 1 pkt 2 kpa zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 kpa stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia, w rozumieniu art. 37 § 1 kpa, jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Wykładnia literalna normy dotyczącej uprawnienia strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, skłania do przyjęcia, że analizowane przepisy - obejmujące sformułowania odnoszące się do wymogu trwania postępowania administracyjnego poprzez użycie zwrotów: "postępowanie jest prowadzone" (art. 37 § 1 pkt 2 kpa) "ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie" (37 § 3 kpa) - są przepisami uwzględniającymi aspekt czasowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wniosek, iż skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji uzasadnia też analiza art. 37 § 4 do § 8 kpa określających obowiązki organu, do którego wniesiono ponaglenie, a następnie obowiązki organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. Zakres i chronologiczny porządek tych obowiązków potwierdzają, że zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Wniesienie ponaglenia nie może skutkować pozbawieniem organu właściwego do rozpatrzenia sprawy możliwości dalszego jej prowadzenia. Zawarte w art. 37 § 6 pkt 2 lit.a) in fine kpa sformułowanie " jeżeli postępowanie jest niezakończone" odnosi się do stadium rozpatrzenia ponaglenia, a nie jego wniesienia. Hipoteza normy prawnej zawartej w tym przepisie (poza stanem, w którym sprawa pozostaje niezałatwiona) obejmuje więc sytuację, w której po wniesieniu ponaglenia, a przed jego rozpatrzeniem (i stwierdzeniem przewlekłości), organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, zakończy postępowanie. Dlatego treść art. 37 § 6 pkt 2 lit.a) in fine kpa bynajmniej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 kpa odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 kpa obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy. Dokładnie taki sam cel, tj. doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, stoi za rozwiązaniem przyjętym w art. 37 § 8 kpa odnoszącym się do sytuacji, kiedy właściwy do rozpatrzenia ponaglenia jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 kpa uznać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kpa jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitująca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 kpa. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne, jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania. Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Zgodnie z art. 52 § 1 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 ppsa przepis art. 52 § 2 ppsa nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b ppsa stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przy czym, jak wyżej wyjaśniono zwrot "w każdym czasie po złożeniu ponaglenia" należy rozumieć, że ponaglenie było złożone w czasie toczącego się postępowania administracyjnego. Przywołane regulacje kreują zatem obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 ppsa), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa) i przewidują ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b ppsa). W przedmiotowej sprawie skarżący składając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Ministra w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] maja 2019 r., tj. do wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, ponaglenie złożył [...] lipca 2018 r., a więc już po zakończeniu postępowania odwoławczego. Nie ma przy tym znaczenia, że organ II instancji uchylił decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. zostało ostatecznie zakończone. Skarżący w czasie trwania postępowania odwoławczego nie złożył ponaglenia. Wobec tego ponaglenie z [...] lipca 2019 r. nie mogło być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w art. 52 § 2 ppsa, który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ppsa Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa zwrócił skarżącemu wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt 2 sentencji postanowienia). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.