I SAB/Wa 401/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. D. P. pismem z [...] listopada 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. J. B., S. B. i C. B. pismem z [...] czerwca 2000 r. wystąpili do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z [...] stycznia 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz orzeczenia administracyjnego, do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. K. - współużytkowniku wieczystym gruntu przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] października 2016 r. M. B., C. B., W. B., I. B., U. G., D. P., K. G., M. G., A. Z., C. Z., M. Z. i A. B. wystąpili z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż w ich ocenie właściciele lokali wchodzących w skład nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie mają interesu prawnego do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i orzeczenia administracyjnego. Pismem z [...] lipca 2018 r. (niepodpisanym) pełnomocnik M. B., C. B., W. B., I. B., U. G., D. P., K. G., M. G., A. Z., C. Z., M. Z. i A. B. poinformował organ, że Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...], oddalił apelację od postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. K. W związku z powyższym wniósł o wystąpienie przez organ do sądu o wydanie odpisów ww. postanowień. Pismem z [...] września 2018 r. M. B., C. B., W. B., I. B., U. G., D. P., K. G., M. G., A. Z., C. Z., M. Z. i A. B. wystąpili do Ministra Inwestycji i Rozwoju z ponagleniem, w związku z niepodjęciem postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Sąd Okręgowy w [...] przy piśmie z [...] października 2018 r. nadesłał do organu odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] czerwca 2017 r., wraz ze zmianką, iż na skutek apelacji od postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] czerwca 2017 r., Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. oddalił apelację. Jednocześnie Sąd poinformował, że [...] października 2018 r. wpłynęła skarga kasacyjna od postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2018 r., którą przekazano do Sądu Najwyższego w dniu [...] listopada 2018 r., a postępowanie w przedmiocie tej skargi prowadzone jest pod sygnaturą akt [...]. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z [...] listopada 2018 r. strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1951 r. i orzeczenia administracyjnego z [...] stycznia 1950 r., stwierdzenie bezczynności Ministra, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że skarga dotyczy niepodjęcia zawieszonego postępowania oraz niewydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister otrzymał prawomocne orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po M. K. Odpadła więc przyczyna zawieszenia postępowania. W konsekwencji Minister powinien podjąć zawieszone postępowanie i rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z [...] grudnia 2018 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawców, iż w związku ze złożoną skargą kasacyjną od postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2018 r. nie znajduje podstaw do podjęcia z urzędu na podstawie art. 97 § 3 k.p.a. zawieszonego postępowania w sprawie. Organ zaznaczył, że skarżąca nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, w tym terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a. Biorąc pod uwagę, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z [...] stycznia 1950 r., zostało zawieszone i nie zostało dotychczas podjęte, nie można uznać aby organ pozostawał w bezczynności. Organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, a także zbierał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia, z poszanowaniem zasady koncentracji materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r.) definiuje bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przed tą datą w orzecznictwie wskazywano, że bezczynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć czynność oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż w kontrolowanej sprawie nie można zarzucić Ministrowi Inwestycji i Rozwoju pozostawania w bezczynności (tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania) i nie można zobowiązać tego organu do podjęcia aktu w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się bowiem do oceny, czy organ zobowiązany był do wydania takiego aktu. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie m.in. w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Zgodnie z art. 97 § 1 2 k.p.a. gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. O postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony (art. 101 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.). Obowiązkiem organu administracji jest zatem monitorowanie stanu zawieszonego postępowania, w szczególności weryfikowanie tego, czy nadal zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć postępowanie gdy stwierdzi ustąpienie przyczyny, z powodu której zawieszono postępowanie. Należy podkreślić, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania organ wydaje na żądanie strony lub z urzędu, natomiast postanowienie o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego jedynie na żądanie strony, jeżeli żądanie podjęcia postępowania jest bezpodstawne. W związku z powyższym organ nie ma obowiązku prawnego wydawać z urzędu postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W przedmiotowej sprawie organ zawiesił postępowanie postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., do czasu doręczenia prawomocnego postanowienia spadkowego po M. K. Pismem z [...] października 2016 r. strony postępowania administracyjnego wystąpiły z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, który został rozpoznany odmownie postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, iż obecnie brak jest podstaw do podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania, z uwagi na złożenie skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2018 r., w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po M. K. Jednocześnie z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżąca lub którakolwiek ze stron postępowania administracyjnego po wydaniu przez organ postanowienia z [...] listopada 2017 r. wystąpiła z kolejnym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Za taki wniosek nie można uznać z pewnością niepodpisanego pisma zatytułowanego "pismo wnioskodawców" z [...] lipca 2018 r. Również ponaglenie z [...] września 2018 r. nie zawiera jednoznacznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania. Do chwili wniesienia skargi nie złożono więc w żadnej formie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wniosku o podjęcie postępowania nie może również zastąpić skarga do sądu administracyjnego. Wobec braku skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania organowi nie można zarzucić bezczynności w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Jak już wyżej wskazano w razie braku wniosku strony, organ nie ma obowiązku prawnego wydawania z urzędu postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Okoliczność niezłożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania świadczy jednoznacznie o tym, że nie zainicjowano postępowania w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania i nie rozpoczął biegu termin rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Wobec braku przedmiotowego wniosku , za oczywiste należy uznać, że Minister nie pozostaje w bezczynności w zakresie podjęcia postępowania. Dopiero skutecznie złożony wniosek strony o podjęcie przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego kreuje obowiązek organu do merytorycznego ustosunkowania się do żądania strony, które zapada w formie postanowienia (art. 101 k.p.a.). Negatywne rozpoznanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, może podlegać kontroli sądu administracyjnego. W postępowaniu zainicjonowanym niniejszą skargą na bezczynność Sąd ogranicza się jedynie do ustalenia, czy organowi można przypisać stan bezczynności. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu nie było natomiast istnienie przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania nieważnościowego lub istnienie okoliczności uzasadniających podjęcie zawieszonego postępowania. Z tych względów Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.