I SAB/Wa 402/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: - Sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2017 r., IV SAB/Wa 45/17, po rozpoznaniu skargi Z.G., (1) umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu; (2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (3) przyznał od Prezydenta [...] na rzecz Z.G. sumę pieniężną w wysokości 500 złotych; (4) zasądził koszty postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Prezydent [...] zarzucił naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., przez nieodrzucenie skargi i prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego pomimo okoliczności, że ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym, aktualnie zawisłe przed NSA (sygn. akt I OSK 2169/16, sygn. akt nieprawomocnego wyroku WSA z 4 maja 2016 r. IV SAB/Wa 444/15), co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., - art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., przez stwierdzenie zaistnienia przewlekłości postępowania w okresie między wydaniem wyroku WSA w sprawie IV SAB/Wa 444/15 zobowiązującym do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a wydaniem niniejszym zaskarżonego wyroku, pomimo okoliczności, że wyznaczony w nim termin nie rozpoczął biegu, a ocenione jako przewlekłość działania obejmowały korzystanie z drogi sądowej i były uzasadnione oraz uprawnione, jak również przez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość postępowania przed Prezydentem [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji bezzasadne nałożenie na Prezydenta [...] sumy pieniężnej w sytuacji, gdy WSA w niniejszym zaskarżanym wyroku sam uznał, że działania Prezydenta zostały podjęte "nie ot tak sobie, ale z powodu, który jest racjonalny", - art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia – wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, że zaistniały stan rzeczy nosi cechy celowej i uporczywej przewlekłości w prowadzeniu postępowania odszkodowawczego, ewidentnie nakierowanej na przeciąganie sprawy, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, i uzasadnia nałożenie sumy pieniężnej, które są niespójne z wywodem Sądu o racjonalności działań Prezydenta. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skargą z [...] października 2015 r. Z.G. zainicjował przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie prowadzone pod sygn. akt IV SAB/Wa 444/15. Skarga pochodziła od tego samego podmiotu, dotyczyła bezczynności lub przewlekłości tego samego organu, w tym samym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], po wydaniu decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. Zarówno w skardze z [...] października 2015 r., jak i w skardze z [...] stycznia 2017 r., Z.G. pozostawił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy w sprawie zaszła bezczynność, czy przewlekłość. W ocenie Prezydenta [...] sprawa niniejsza jest tożsama ze sprawą o sygn. akt IV SAB/WA 444/15 i Sąd, z uwagi na zawisłość sprawy zainicjowanej skargą z [...] października 2015 r., powinien był odrzucić skargę z [...] stycznia 2017 r. Tymczasem Sąd zauważył przesłankę nieważnościową jedynie w pkt 1 rozstrzygnięcia i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta do wydania aktu, a w pozostałym zakresie uznał, że może orzekać w zakresie "stanu niezałatwienia sprawy" zaistniałego po wydaniu wyroku z 4 maja 2016 r., IV SAB/Wa 444/15. Jakkolwiek jednak Sąd stwierdził, że ocenia stan zaistniały po wydaniu wyroku, którym jest związany, oceniał kwestię zaskarżenia decyzji kasatoryjnej Wojewody i zawieszenia postępowania administracyjnego, które zaistniały wcześniej. Istotą skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ administracji publicznej w bezczynności czy prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, a spowodowanie ustania stanu bezczynności albo przewlekłości. Przedmiotowy wyrok w żaden sposób nie odpowiada celowi tej regulacji. Niemożliwością orzeczenia o terminie wydania w przedmiotowej sprawie decyzji wywołaną zawisłością sprawy Sąd powinien był objąć cały zakres skargi, gdyż są to elementy nierozerwalne. Postępowanie w sprawie o bezczynność prowadzone pod sygnaturą akt IV SAB/Wa 444/15 nie zakończyło się, gdyż Prezydent [...] złożył skargę kasacyjną. Prezydent oczekuje więc na ocenę swojego stanowiska, która będzie wiążąca. Za procesowo niedopuszczalne należy uznać wydawanie kolejnych merytorycznych orzeczeń w sprawie ze skarg na bezczynność za kolejne okresy wyznaczone granicami kolejnych skarg w sytuacji, gdy sprawa taka została już rozpoznana lub jest w toku. Przeciwne stanowisko w sytuacji uchylenia pierwszego wyroku stwierdzającego bezczynność mogłoby doprowadzić do sytuacji, że orzekający ponownie sąd administracyjny wobec zasady, że bierze pod uwagę stan zachodzący w chwili orzekania automatycznie kontrolowałby stan bezczynności w okresie, który został oceniony przez sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego kolejną skargą za dalszy okres bezczynności. Gdyby przyjąć poprawność toku rozumowania, że stan zaistniały po wydaniu wyroku w sprawie bezczynności/przewlekłości postępowania aktualizuje nową sprawę administracyjną, zbędna byłaby instytucja skargi na niewykonanie orzeczenia sądu stwierdzającego bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Odnosząc się do kolejnych zażaleń Z.G. na niezałatwienie przez Prezydenta [...] sprawy ustalenia odszkodowania za działkę ew. nr [...] w obrębie [...] Wojewoda wskazywał na wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia, gdyż organ drugiej instancji wydał w tej sprawie rozstrzygnięcie – postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. W piśmie z [...] lutego 2017 r. wskazano również, że bezczynność Prezydenta była też przedmiotem rozpatrzenia skargi na bezczynność organu pierwszej instancji (wyrok sygn. akt IV SAB/Wa 444/15). Z powyższych okoliczności wywiedziono brak podstaw prawnych do podjęcia interwencji przez organ wojewódzki. W konsekwencji Wojewoda [...] również uznawał wszystkie składane środki ponaglające za element tożsamej sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.G. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 lipca 2019 r., I OSK 1727/18, (1) uchylił zaskarżony wyrok w punktach 2-4 i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; (2) odstąpił od zasądzenia na rzecz Prezydenta [...] kosztów postępowania kasacyjnego. NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyjaśnił m.in., że "W ocenie Sądu taki stan rzeczy nosi znamiona celowej i uporczywej przewlekłości w prowadzeniu postępowania odszkodowawczego, ewidentnie nakierowanej na przeciąganie tej sprawy. (...) Wobec tego Sąd uznał, że przewlekłość Prezydenta [...] w prowadzeniu niniejszego postępowania odszkodowawczego miała charakter rażącego naruszenia prawa." W dalszej jednak treści uzasadnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "Dodatkowa sankcja finansowa w wysokości niższej, niż domaga się skarżący uzasadniona jest tym, że Prezydent [...] przewleka tok postępowania odszkodowawczego nie ot, tak sobie, ale z powodu, który jest racjonalny, choć nie ma charakteru tzw. zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Prezydent [...] broni bowiem przed sądami administracyjnymi stanowiska organu I instancji." Powyższe wskazuje na rozbieżną ocenę Sądu I instancji tych samych okoliczności. Nie można bowiem uznać – jak uczynił to Sąd – że to samo działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa i jednocześnie jest racjonalne. Obowiązkiem Sądu – wynikającym m.in. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – było dokonanie jednoznacznej oceny, czy działania organu administracji były przewlekłe i czy miały charakter rażącego naruszenia prawa, czy też wynikały z korzystania przez ten organ z dostępnych środków prawnych służących prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego, które Sąd uznał w zaskarżonym wyroku za działanie racjonalne. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 1 grudnia 2017 r., IV SAB/Wa 45/17, znalazł się między innymi zarzut o nieważności postępowania w tej sprawie. Prezydent [...] uważał bowiem, że sprawa IV SAB/Wa 45/17 jest tożsama z wszczętą wcześniej sprawą o sygn. IV SAB/Wa 444/15 i skarga w sprawie IV SAB/Wa 45/17 powinna zostać odrzucona (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 lipca 2019 r., I OSK 1727/18, nie odniósł się do tego zarzutu, a ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA wskazuje, że "Obowiązkiem Sądu – wynikającym m.in. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – było dokonanie jednoznacznej oceny, czy działania organu administracji były przewlekłe i czy miały charakter rażącego naruszenia prawa, czy też wynikały z korzystania przez ten organ z dostępnych środków prawnych służących prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego, które Sąd uznał w zaskarżonym wyroku za działanie racjonalne." Należy więc przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za dopuszczalną. Z protokołu rozprawy z [...] lipca 2019 r. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia dowodów z dokumentów, o które wniesiono w piśmie z [...] lipca 2019 r. Wśród tych dokumentów był między innymi odpis prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2018 r., IV SAB/Wa 266/18. Z tego należy wnosić, że Naczelny Sąd Administracyjny przy wyrokowaniu nie uwzględniał okoliczności wynikających z powołanego wyroku z 18 września 2018 r. Rozpoznając sprawę obecnie (ponownie) sąd musi brać jednak pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. "Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, jak również na bezczynność organu, sąd powinien uwzględniać stan sprawy na dzień orzekania, a nie wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2018 r., II GSK 621/18, LEX nr 2494929; a także: wyrok NSA z 5 września 2018 r., II OSK 272/18; wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., II OSK 2372/18, LEX nr 2625737). Z tego punktu widzenia wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2019 r., I OSK 1727/18, wynikające z powołanej wyżej oceny prawnej (co do konieczności "jednoznacznej oceny, czy działania organu administracji były przewlekłe i czy miały charakter rażącego naruszenia prawa") stały się w chwili obecnej nieaktualne, a postępowanie w zakresie, w jakim sprawa została sądowi przekazana do ponownego rozpatrzenia – bezprzedmiotowe. Powyższe stwierdzenie wynika z następujących, nowych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., I OSK 2169/16, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 maja 2016 r. IV SAB/Wa 444/15 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Następnie WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z 18 września 2018 r., IV SAB/Wa 266/18: (1) zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku Z.G. z [...] września 2010 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną (...), stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (2) stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1; (3) stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (4) oddalił skargę w pozostałym zakresie; (5) zasądził koszty postępowania. Wyrok WSA w Warszawie z 18 września 2018 r., IV SAB/Wa 266/18, jest prawomocny. W skardze złożonej w niniejszej sprawie z [...] stycznia 2017 r. Z.G. zarzucał Prezydentowi [...] bezczynność lub przewlekłość w rozpatrzeniu jego wniosku z [...] września 2010 r. o przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] przeznaczoną w wyniku podziału pod drogę publiczną, domagając się zobowiązania organu do wydania aktu, oceny charakteru bezczynności/przewlekłości postępowania, przyznania od organu sumy pieniężnej i zasądzenia kosztów postępowania. Co do zobowiązania organu do wydania aktu postępowanie zostało umorzone w pkt 1 wyroku WSA w Warszawie z 1 grudnia 2017 r., IV SAB/Wa 45/17 i w tej części wyrok jest prawomocny. W pozostałym zakresie, przekazanym sądowi do ponownego rozpoznania wyrokiem NSA z 31 lipca 2019 r., I OSK 1727/18, postępowanie również stało się bezprzedmiotowe na dzień orzekania, ponieważ WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 18 września 2018 r., IV SAB/Wa 266/18, ocenił zarówno fakt wystąpienia bezczynności, charakter bezprawności organu, jak i wypowiedział się, co do sumy pieniężnej na rzecz skarżącego – w związku z jego wnioskiem o odszkodowanie za działkę nr [...]. W tej sytuacji sąd ponownie rozpoznając sprawę ze skargi Z.G. z [...] stycznia 2017 r. umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wobec tego, że stało się ono bezprzedmiotowe.