I SAB/Wa 405/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi K. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku K. R., S. R. i D. R. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. [...] i [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego K. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nieruchomość niezabudowana położona w [...] przy ul. [...] obecnie ul. [...], hip. [...] o pow. 913,20 m2 i hip. [...] o pow. 913,20 m2, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Pismem z dnia 25 lutego 2003 r. S. R., K. R. i D. R. wystąpili z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Pismem z dnia 28 lutego 2003 r. Prezydent miasta W. zwrócił się do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Dzielnicy [...] o przesłanie akt dotyczących opisanej nieruchomości. Wezwanie zostało ponowione pismami z dnia 12 maja 2003 r. i z dnia 22 marca 2004 r. Żądane akta wpłynęły do organu w dniu 8 kwietnia 2004 r. Pismem dnia 21 czerwca 2004 r. Prezydent zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego [...] o udzielenie informacji czy w zasobach Archiwum znajdują się dokumenty określające w jakiej dacie Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" wzniosła na przedmiotowym gruncie budynki. Odpowiedź i dokumenty wpłynęły do organu w dniu 8 listopada 2004 r. Pismami z dnia 18 oraz z dnia 19 października 2005 r. organ zwrócił się do Naczelnego Architekta Miasta Urzędu [...] oraz do Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" o nadesłanie dalszych informacji do sprawy. O kolejne informacje do różnych instytucji organ zwrócił się pismami z dnia 8 marca 2006 r. i z dnia 14 września 2006 r. Następnie pismami z dnia 8 grudnia 2006 r. i z dnia 1 czerwca 2007 r. organ wystąpił do Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" o uzyskanie kolejnych danych koniecznych do prowadzenia dalszego postępowania. Pismem z dnia 30 października 2007 r. organ poinformował wnioskodawców o zgromadzeniu materiału dowodowego sprawy. Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. dawnej [...] hip. [...] na rzecz wnioskodawców. Od ww. decyzji K. R., D. R. i S. R. wnieśli odwołania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu wojewódzkiego wyjaśnienia wymagała bowiem kwestia, czy na gruncie znajdowały się materiały budowlane składowanie przez właścicieli, którzy w skutek protokolarnego objęcia nieruchomości przez Państwo wstrzymali swoje zamierzenia budowlane. Akta zostały zwrócone do Prezydenta miasta W. w dniu 22 października 2009 r. Pismami z dnia 11 maja 2010 r. Prezydent wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] oraz do [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej [...]. o nadesłanie dalszych informacji. Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. S. R. wystąpiła o rozpoznanie wniosku odszkodowawczego i powołanie biegłego w celu wyceny nieruchomości. Pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. organ wystąpił do Archiwum Urzędu [...] o informacje dotyczące zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 5 lipca 2012 r. organ poinformował, że ze względu na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku odszkodowawczego. Jednocześnie wskazał, iż decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 30 września 2012 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uznał za uzasadnione zażalenie na bezczynność Prezydenta miasta W,, któremu wyznaczył termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Akta wpłynęły do organu I instancji w dniu 24 lipca 2012 r. Pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. S. R. wniosła ponownie o rozpoznanie wniosku odszkodowawczego. Pismem z dnia 9 maja 2013 r. Prezydent zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...] o przesłanie informacji do sprawy. Pismem z dnia 10 maja 2013 r. organ poinformował strony postępowania, że ze względu na bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań oraz konieczność wykonania operatu szacunkowego nie było możliwe rozpatrzenie wniosku odszkodowawczego za przedmiotową nieruchomość w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Jednocześnie organ poinformował, iż przewidywany termin wydania decyzji to 31 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 29 października 2013 r. Prezydent wystąpił do Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Delegatury w [...] o udzielenie informacji w jakiej dacie w budynkach wybudowanych po adresami ul. [...] byli meldowani pierwsi mieszkańcy. Odpowiedź wpłynęła do organu w dniu 9 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 21 maja 2014 r. K. R., D. R. i S. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta miasta W. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi opisali przebieg postępowania administracyjnego i wskazali na zasadność skargi wobec wielokrotnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Wnieśli ponadto o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 20.000 zł wobec rażącej opieszałości w działaniu oraz lekceważenia terminu wyznaczonego przez wojewodę. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż pismem z dnia 22 lipca 2014 r. strony zostały poinformowane o przyczynach niezakończenia sprawy i dacie wydania decyzji do dnia 30 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, Sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kpa). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powyższe przepisy wyznaczają bowiem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Zatem bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13) Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku K. R., S. R. i D. R. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta Miasta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 kpa nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta miasta [...] do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie, w znacznych odstępach czasowych. Przy czym dokonywane przez organ czynności nie zmierzały bezpośrednio do zakończenia postępowania. Zauważyć również należy, że pierwszą czynnością jaką Prezydent dokonał po wpływie w dniu 22 października 2009 r. do organu akt wraz z decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. było zwrócenie się pismami z dnia 11 maja 2010 r. do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] i [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej [...] o nadesłanie informacji dotyczących daty rozpoczęcia prac inwestycyjnym na terenie nieruchomości. O kolejne informacje w sprawie organ zwrócił się do różnych instytucji pismami z dnia 12 sierpnia 2010 r. i z dnia 3 stycznia 2011 r. Następnie pismem z dnia 4 lipca 2012 r. organ poinformował, że ze względu na złożony charakter postępowania i dużą ilość spraw nie było możliwym rozpoznanie wniosku w terminie, jednocześnie wskazał, iż decyzja w sprawie zostanie wydana do 30 września 2012 r. Przy czym Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta miasta W. za uzasadnione i wyznaczył temu organowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienie, czyli jak wynika z akt sprawy do dnia 24 października 2012 r. Tymczasem Prezydent miasta W. pismem z dnia 10 maja 2013 r. poinformował, że ze względu na dużą ilość spraw i konieczność wykonania operatu szacunkowego nieruchomości nie było możliwym rozpatrzenie wniosku odszkodowawczego, a przewidywany termin wydania decyzji to 31 sierpnia 2013 r. Organ w ww. terminie nie zakończył sprawy, natomiast pismem z dnia 29 października 2013 r. zwrócił się o informacje do Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Delegatury w Dzielnicy [...]. Następnie – jak organ wskazał w odpowiedzi na skargę - pismem z dnia 22 lipca 2014 r. strony zostały poinformowane, że sprawa zostanie zakończona do dnia 30 listopada 2014 r. Wobec powyższego zauważyć należy, że czynności dokonane na przestrzeni ponad 5 lat Prezydent miasta W. niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Ponadto brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. W przedmiotowej sprawie od dnia 22 października 2009 r., tj. od wpływu akt do organu po uchyleniu przez Wojewodę decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2008 r., organ o niemożności zakończenia postępowania w terminie zawiadomił stronę dopiero pismem z dnia 5 lipca 2012 r. Przy czym nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w ww. piśmie, tj. do dnia 30 września 2012 r., jak również w terminie wynikającym z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., a także w terminach wskazanym przez organ w piśmie z dnia 10 maja 2013 r., tj. do dnia 31 sierpnia 2013 r. Wobec tego postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Jednocześnie organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie krótszym. Jednocześnie wystąpienie przez skarżącego ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania nie uzasadnia natomiast braku działań organu w celu załatwienia sprawy - wręcz z przeciwnie organ powinien się zmobilizować aby niezwłocznie zakończyć postępowanie. Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że strony pismem z dnia 22 lipca 2014 r. zostały poinformowane o terminie zakończenia postępowania do dnia 30 listopada 2014 r. Powyższe obrazuje niewłaściwe podejście Prezydenta miasta W. do potrzeby rychłego zakończenia postępowania. Ponadto podejście to obrazują również terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ pismami z dnia 5 lipca 2012 r., 10 maja 2013 r. i 22 lipca 2014 r, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa." Na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.). Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto także zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym okoliczności sprawy uzasadniają nałożenie na organ grzywny, której wysokość w kwocie 2000 zł, Sąd uznał za wystarczającą i spełniającą funkcję represyjną. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a.