I SAB/Wa 405/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. A. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1963 r., nr [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz P. S. A. z siedzibą w W. kwotę [ ] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. S.A z siedzibą w W., reprezentowane przez radcę prawnego M. A., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1963 r., nr [...] . Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. F.G. wystąpiła, m.in. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wydanej w przedmiocie wywłaszczenia części nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], a obecnie stanowiącej działkę [...], z obrębu [...], o pow. [...] ha, położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z osady [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi K. Wystąpienie to zostało przekazane zgodnie z właściwością do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który otrzymał ww. wniosek [...] czerwca 2015 r. (data prezentaty tego organu). Organ centralny rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego sprawy w dniu [...] lipca 2015 r., występując do kilku instytucji o akta archiwalne. W odpowiedzi na skierowane wystąpienie Miasto [...] przesłało posiadane akta w dniu [...] sierpnia 2015 r., zaś Archiwum Państwowe poinformowało o nieodnalezieniu żądanych akt. Następne [...] września 2015 r. Minister zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z powyżej wskazanego wniosku i wystąpił o wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy geodezyjnej, obejmujący wywłaszczoną nieruchomość. Z uwagi na otrzymaną odpowiedź z [...] września 2015 r., organ ponowił wystąpienie w dniu [...] września 2015 r., zaś w dniu [...] i [...] października 2015 r. je uzupełnił. W kolejnym zawiadomieniu z [...] marca 2016 r. Minister poinformował strony prowadzonego postępowania, że został zebrany materiał dowodowy, niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Po czym [...] marca 2016 r. zwrócił się o nadesłanie przez Urząd [...] całości akt wywłaszczeniowych, związanych z decyzją z [...] czerwca 1963 r., bowiem w przesłanych aktach archiwalnych znajduje się jedynie ww. decyzja. Na powyższe pismo odpowiedź otrzymał [...] marca 2016 r. Następnie [...] października 2016 r. Minister zwrócił się do P. Sp. z o.o., jako następcy prawnego wnioskodawcy wywłaszczenia, z prośbą o nadesłanie wszelkich posiadanych dokumentów, związanych z dokonanym wywłaszczeniem. Organ wystąpił także do Urzędu [...] o nadesłanie decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] stycznia 1961 r., zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę zbiornika [...] dla Zakładów [...]. Ponadto organ poinformował strony, że postępowanie zostanie zakończone do [...] stycznia 2017 r. Odpowiadając [...] listopada 2016 r. na powyższe wystąpienie o dokumentację archiwalną P. sp. z o.o. wskazała, że następcą prawnym wnioskodawcy wywłaszczenia jest P. S.A. Urząd [...] poinformował ponadto, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczyło się postępowanie o jej zwrot i zostało ono prawomocnie zakończone. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. P. S.A. wystąpiło z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, polegającym na nierozpoznaniu wniosku F. G., a następnie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania – w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi administracji akt sprawy, wraz z prawomocnym wyrokiem, uwzględniającym skargę na bezczynność - decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...], jak też o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona uzasadniła, że pomimo zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie organ przez ponad rok nie wydał decyzji. Ponadto Minister nie odniósł się do wystosowanego przez spółkę wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na skargę w dniu [...] czerwca 2017 r. organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że nie zachodzą w sprawie okoliczności uzasadniające twierdzenie, iż Minister pozostaje w bezczynności, a opóźnienie wynika z przyczyn niezależnych od Ministra, który nie odnalazł akt archiwalnych. Organ dysponuje jedynie decyzją wywłaszczeniową. Wydanie rozstrzygnięcia będzie możliwe dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego. W tym samym dniu Minister wystąpił do Urzędu [...] o nadesłanie uprzednio wskazanej decyzji o lokalizacji szczegółowej, jak też akt archiwalnych. Zwrócił się ponadto o te akta do Archiwum [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego. Wystosował ponadto prośbę do P. S.A. o nadesłanie wszelkich posiadanych przez spółkę dokumentów, związanych z budową zbiornika gazu dla Zakładów [...]. Poinformował też strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do [...] września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej zwanej "ppsa", sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., wynikał obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym natomiast - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciążył na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, iż mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że niniejsza skarga na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postepowania w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zasługuje na uwzględnienie. Skutkuje to zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Minister nie zakończył sprawy i pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, który wpłynął do organu właściwego w dniu [...] czerwca 2015 r. Od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Tymczasem, pomimo upływu ponad dwóch lat od otrzymania podania Minister nie zakończył postępowania nim zainicjowanego i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin jest wystarczający i dający realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. W ocenie Sądu podejmowane w sprawie czynności nie zawsze były odpowiednio skoncentrowane. Ilustrując powyższe twierdzenie można wskazać, że gromadzenie materiału dowodowego organ rozpoczął dopiero po upływie blisko 1 miesiąca od otrzymania wniosku. W dalszym toku postępowania Minister nie podejmował czynności od października 2015 r. do marca 2016 r. i od marca 2016 do października 2016 r. Z powyższych względów nie można przyjąć, że Minister działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka z pewnością nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia, ale prowadząc postępowanie aktywnie poszukiwał akt sprawy w różnych instytucjach, wielokrotnie do nich występując. Dążył zatem do zakończenia postępowania. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad kpa., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa, powstały w związku z okresowym brakiem właściwie skoncentrowanych działań organu, podejmowanych w sprawie - gdyż za takie należy uznać wskazane powyżej okresy, w których Minister nie przejawiał aktywności, przy jednoczesnym uwzględnieniu podejmowanych przez organ licznych czynności, nakierowanych na zgromadzenie materiału dowodowego - Sąd uznał, że przewlekłość, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę tę wpływ miała także okoliczność, że organ informował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 związku art. 205 § 2 ppsa.