I SAB/Wa 407/19

Dnia 26 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu 26 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Rozwoju do rozpatrzenia odwołania A. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej A. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] września 2019 r. A. W. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, dalej jako organ/minister) w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W skardze podniesiono, że odwołanie od ww. decyzji wpłynęło do organu 10 lipca 2019 r. i dotychczas minister nie podjął żadnych czynności w sprawie, pomimo ponaglenia z 4 sierpnia 2019 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie ministra do załatwienia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że termin na rozpatrzenie sprawy został przekroczony tylko nieznacznie, zaś przekroczenie to wynika z bardzo dużej liczby rozpatrywanych przez ministra oraz znacznego stopnia skomplikowania spraw odszkodowawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako ppsa), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (52 § 1 i 2 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała tok instancyjny, poprzez złożenie ponaglenia przy piśmie z 4 sierpnia 2019 r. Uprawniało to do wystąpienia ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku, gdy zwłoka jest wynikiem okoliczności niezależnych od organu (§ 2 ww. przepisu). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie odwołanie wpłynęło do organu 10 lipca 2019 r. Termin na rozpoznanie sprawy upływał 10 sierpnia 2019 r. Decyzja w sprawie została wydana [...] września 2019 r. Z uwagi na wydanie decyzji w sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do jej wydania podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie zwalnia to jednak Sądu od rozpoznania skargi w zakresie wystąpienia bezczynności organu. W ocenie Sądu organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, albowiem minister przekroczył ustawowy termin na rozpatrzenie sprawy oraz nie zastosował się do obowiązku przewidzianego w art. 36 kpa. Przepis art. 149 § 1a ppsa zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O bezczynności z rażącym naruszeniem prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje, jako że zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie była znaczna, ponadto Sąd uwzględnił, że okoliczności wskazywane przez organ, tj. duże obciążenie oraz znaczny stopień skomplikowania spraw dotyczących odszkodowania za nieruchomości mogą częściowo tłumaczyć przekroczenie terminu. Skarżąca wniosła ponadto o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 ppsa (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, jako że organ wydał już decyzję. Mając to na uwadze Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju do wydania aktu (pkt 1 sentencji) oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że bezczynność Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). W pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3 sentencji). O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na koszty sądowe składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.