I SAB/Wa 408/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 11 lipca 2007 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (dawnej ul. [...]), ozn. hip. "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 9 lipca 2013 r. M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), ozn. hip. "[...]", podnosząc w jej uzasadnieniu, że w toku postępowania zgromadzono niezbędne dokumenty do wydania decyzji. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wskazana na wstępie nieruchomość, stanowiąca współwłasność J.K. i A. S., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Prawa i roszczenia dotyczące nieruchomości przy ul. [...], a wynikające m.in. z ww. dekretu, nabył aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1948 r. (rep. Nr [...]) L. W., którego następcami prawnymi są M. Z. i E.B. (post. SR w W. z [...].12.1967 r., sygn. akt. [...]). Aktualnie powyższa nieruchomość obejmuje: działki nr nr [...],[...],[...],[...] i [...] – stanowiące własność Skarbu Państwa oraz działki nr [...] i [...] - stanowiące własność komunalną. Wnioskiem z [...] lipca 2007 r. M. Z. i E. B. wystąpiły o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Równolegle przed Prezydentem W. toczyło się postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., zainicjowane wnioskiem J. K. z [...] maja 1948 r., które zakończyło się dwoma decyzjami Prezydenta W. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu: z [...] listopada 2011 r. nr [...] (w części dot. dz. nr nr: [...],[...],[...],[...] i [...]) oraz z [...] czerwca 2012 nr [...] (w części dot. dz. nr nr: [...] i [...]) W toku postępowania odszkodowawczego organ gromadził dokumenty archiwalne dotyczące przedmiotowej nieruchomości, umożliwiające ocenę zaistnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na dzień 5 kwietnia 1958 r. oraz przeznaczenia nieruchomości z dnia wejścia w życie dekretu [...], występując w tym zakresie do archiwów państwowych i szeregu komórek organizacyjnych Urzędu W., jednakże nie zakończył postępowania wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. W piśmie z [...] grudnia 2007 r. nr [...] poinformował natomiast strony, że wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie dekretu. Kolejnym pismem z [...] grudnia 2012 r. nr [...] organ, powołując się na złożony charakter postępowania oraz znaczną ilość tego typu spraw zawisłych w organie wskazał, że zakończy się ono do 31 marca 2013 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], uznając za zasadne zażalenie M. Z. na bezczynność organu, wyznaczył Prezydentowi W. dwumiesięczny termin zakończenia postępowania (postanowienie to wpłynęło do Kancelarii Urzędu W. [...] stycznia 2013 r.). Termin ten nie został jednak dochowany, a Prezydent W. w piśmie z [...] lipca 2013 r. nr [...] po raz kolejny przedłużył postępowania i określił przewidywany termin jego zakończenia na dzień 31 października 2013 r., informując jednocześnie stronę, że do jego zakończenia niezbędne jest wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując na ten dodatkowy termin, który w dacie udzielania odpowiedzi jeszcze nie upłynął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako: "p.p.s.a.", czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a., zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy w ustawowym terminie i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Wniosek M. Z. i E.B. z [...] lipca 2007 r. o przyznanie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) wpłynął wszak do organu 12 lipca 2007 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty. Niekwestionowaną również okolicznością jest, że do dnia wydania niniejszego wyroku sprawa nim objęta nie została zakończona w sposób przewidziany kodeksem postępowania administracyjnego. Określony zaś w art. 35 § 3 k.p.a. termin do jej załatwienia rozpoczął swój bieg od ww. daty. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem zakończenie postępowania winno nastąpić najpóźniej 12 września 2007 r. Stwierdzony stan bezczynności implikował z kolei wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie. Wyznaczając zaś dwumiesięczny termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd miał na względzie to, że jedynym brakującym dowodem w sprawie niezbędnym do jej zakończenia - wskazywanym przez Prezydenta - jest wyłącznie opinia uprawnionego rzeczoznawcy o wartości nieruchomości (vide pismo organu z [...] lipca 2013 r. nr [...]). Przeprowadzenie zaś tego dowodu (jak też jego ocena), nie jest czynnością na tyle skomplikowaną i czasochłonną, by istniała konieczność oznaczenia tego terminu w sposób odmienny. Zdaniem Sądu nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do formułowania oceny, że stwierdzona bezczynność organu miała postać kwalifikowaną, a więc, że jej zaistnienie stanowi konsekwencję rażącego naruszenia przez organ norm postępowania administracyjnego. Przy ocenie stanu zwłoki w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można bowiem abstrahować od jej charakteru jak też wpływu na realną możliwość zakończenia prowadzonego przez organ postępowania przed ukończeniem innych prowadzonych równolegle odrębnych postępowań administracyjnych, jeżeli istnieje pomiędzy nimi związek. W niniejszej sprawie bezsporne jest zaś, że równolegle do postępowania odszkodowawczego w odniesieniu do tej samej nieruchomości prowadzone było postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej) gruntu na zasadzie określonej w powyższym dekrecie, wyprzedza zaś postępowanie o odszkodowanie za utratę tej nieruchomości dochodzone w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko bowiem negatywny wynik pierwszego postępowania warunkuje możliwość skutecznego ubiegania się o odszkodowanie przez przeddekretowych właścicieli (ich następców prawnych). Istniał więc bezpośredni związek pomiędzy tymi postępowaniami. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości Sądu, że do dnia wydania przez Prezydenta W. decyzji dekretowej z [...] czerwca 2012 nr [...] zachodziła obiektywnie weryfikowalna przeszkoda uniemożliwiająca zakończenie postępowania odszkodowawczego zainicjowanego wnioskiem z [...] lipca 2007 r. O konieczności rozpatrzenia w pierwszej kolejności wniosku dekretowego strony zostały poinformowane przez organ (vide pismo z [...] grudnia 2007 r. nr [...]). Wprawdzie powyższa przyczyna bezczynności ustąpiła po dniu 18 czerwca 2012 r., niemniej ze względu na historyczny aspekt niniejszej sprawy nie można stwierdzić, by dalsza zwłoka w jej załatwieniu była efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a więc takim działaniem czy zaniechaniem, które można by zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Zważyć bowiem należy, że ustalenie kluczowych okoliczności stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, wymagało zgromadzenia i analizy przez Prezydenta W. dokumentacji wytworzonej przeszło 50 lat temu, co z kolei związane było z czasochłonnym jej poszukiwaniem w rozproszonych po różnych instytucjach i urzędach archiwach. Ostatnie zaś z poszukiwanych dokumentów wpłynęły do organu dopiero [...] maja 2013 r. (vide pismo Archiwum Państwowego W. z [...] maja 2013 r. nr [...]). Organ wreszcie informował strony o przyczynach zwłoki i kolejnych wyznaczanych terminach załatwienia sprawy (choć czynił to nieregularnie), a ostatni z wyznaczonych na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a. terminów, w dacie wnoszenia skargi jeszcze nie ekspirował. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.