I SAB/Wa 41/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w części 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w części pkt 2a i 2b oraz pkt 3 ww. decyzji; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej (dalej również jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii (dalej również jako: organ/Minister) postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w części pkt [...] i [...] oraz pkt [...] ww. decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że postępowanie w sprawie winno być zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa i w związku z bezskutecznym upływem terminów określonych w tym przepisie do wydania decyzji, skarżący złożył dwa ponaglenia na załatwienie ww. sprawy (pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. i [...] lipca 2021 r.). Strona wskazała, że do dnia dzisiejszego nie otrzymała decyzji Ministra będącej odpowiedzią na jej wniosek, co narusza prawo i jej interes prawny. Skarżący wniósł bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części niekorzystnej dla upadłego. Odszkodowanie dla upadłego ustalone w decyzji, tj. w kwocie [...] zł winno zostać przekazane bezpośrednio do masy upadłości, bez względu na wysokość obciążeń hipotecznych. Natomiast w myśl decyzji kwota ta została przekazana do wierzycieli upadłego wskazanych w kwestionowanej decyzji, z pominięciem syndyka, który jest jedynym i wyłączonym dysponentem środków masy upadłości, stosownie do przepisów art. 335 i nast. ustawy prawo upadłościowe. Podział funduszów masy następuje zaś zgodnie z przepisami prawa upadłościowego we wskazanej wysokości i kolejności, tj. zgodnie z art.342, art.343 i nast. ustawy, czego dokonuje syndyk a decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. (jak również pośrednio bezczynność Ministra) naruszają te zasady nie uwzględniając powołanych przepisów i dokonując odmiennych rozporządzeń. Odbyło się to ze szkodą dla masy upadłości. Natomiast bezczynność Ministra uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. w kwestionowanym zakresie, co odbywa się ze szkodą dla skarżącego, który nie otrzymał określonej kwoty ani nie mógł nią rozporządzić. Skarżący ma zatem interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi, a z uwagi na opisane okoliczności skarga jest konieczna i zasadna. W konsekwencji skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek w terminie miesiąca oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] ustalił lokalizację linii kolejowej dla przedsięwzięcia pn. [...], m.in. na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2018 r. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt [...] o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za wygasłe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, które powstały z podziału działek odpowiednio nr [...], nr [...] i nr [...], położonej w gminie [...], obręb nr [...], na podstawie ostatecznej z dniem [...] czerwca 2018 r. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla przedsięwzięcia jak wyżej, w pkt [...] o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt [...] niniejszej decyzji a) w kwocie [...] zł na rzecz Skarbu Państwa - [...], z tytułu wygaśnięcia hipotek przymusowych kaucyjnych, ustanowionych na prawie użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w pkt [...]; b) w kwocie [...] zł na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], z tytułu wygaśnięcia służebności przesyłu, ustanowionej na prawie użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w pkt [...], w pkt [...] o zobowiązaniu [...] S.A. z siedzibą w [...] do zapłaty odszkodowania określonego w pkt [...] niniejszej decyzji na rzecz podmiotów oraz w częściach wskazanych w punkcie [...] decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Minister podniósł, że w dniu [...] czerwca 2020 r. do organu wpłynął wniosek Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej o stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]. Kolejno pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. wniósł wniosek o rozpoznanie sprawy "wywołanej wnioskiem strony z dnia [...] czerwca 2020 r. o stwierdzenie nieważności części ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r." Następnie w dniu [...] grudnia 2021 r. do Ministra wpłynęła skarga Syndyka masy upadłości [...] S.A. na przewlekłość organu w sprawie "stwierdzenia nieważności części ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r". Skarżący wskazał, że postępowanie powinno być zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Podniósł, iż złożył dwa ponaglenia odnośnie niezałatwienia ww. sprawy, jednakże do dnia sporządzenia przedmiotowego pisma nie otrzymał decyzji Ministra będącej odpowiedzią na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. W ocenie skarżącego powyższe narusza przepisy prawa i interes prawny skarżącego, ponieważ skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części dla niego niekorzystnej. Minister podniósł, że pismem z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...], Minister zawiadomił, iż na wniosek Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w części orzekającej o przyznaniu ustalonego tą decyzją odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa [...] z tytułu wygaśnięcia hipotek przymusowych kaucyjnych oraz na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z tytułu wygaśnięcia służebności przesyłu oraz zobowiązaniu [...] S.A. z siedzibą w [...] do wypłaty odszkodowania na rzecz ww. podmiotów (pkt [...] i [...] oraz pkt [...] ww. decyzji).Jednocześnie organ podkreślił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], Minister Rozwoju i Technologii odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w części pkt [...] i [...] oraz [...] ww. decyzji. Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi Minister stwierdził, że pomimo, iż postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z art. 35 § 3 kpa, brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Minister prowadzi bowiem w Wydziałach [...] kilka tysięcy spraw, przy ograniczonych zasobach kadrowych. Wiedzą znaną z urzędu zarówno Wojewódzkiemu, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, potwierdzaną w licznych wyrokach, jest wysoce skomplikowany charakter spraw odszkodowawczych. Ponadto postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące jeden z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kpa, również należy do spraw skomplikowanych. Mając na uwadze bardzo dużą ilość spraw przypisaną jednemu pracownikowi, mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z kpa. Organ wyjaśnił także, iż poszczególne sprawy rozstrzygane są, co do zasady, według kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w kpa, tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Minister zauważył ponadto, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Zdaniem organu pomimo, iż przedmiotowe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z 35 kpa, brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu odwoławczego. Jednakże z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, szczegółową analizę materiału dowodowego, jak również konieczność rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w części pkt [...] i [...] oraz pkt [...] ww. decyzji. Wydanie ww. decyzji powoduje zatem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość prowadzonego przez Ministra postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że Minister od dnia wpływu do niego opisanego na wstępie wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy i w dniu [...] stycznia 2022 r. wydał decyzję merytoryczną. Jednocześnie Sąd oceniając charakter przewlekłości organu uwzględnił skomplikowany charakter prawny sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej oraz okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19, a także konieczność analizy obszernego, archiwalnego materiału dowodowego. Sądowi z urzędu znana jest bowiem ilość postępowań prowadzonych przez Ministra w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji oraz ich stopień skomplikowania. Okoliczności te wprawdzie nie mogą zwalniać organu z rozpoznania wniosku, ale muszą być brane pod uwagę przy ocenie charakteru bezprawnego zachowania organu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.