I SAB/Wa 411/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku H. K. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" dz. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej H. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 11 lipca 2013 r. H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. [...]. Wskazana na wstępie nieruchomość o pow. [...] m2, stanowiąca własność S. i J. małż. W., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Aktualnie stanowi ona własność komunalną i obejmuje działki nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Wnioskiem z [...] czerwca 1991 r. H. K., następca prawny przeddekretowych właścicieli, wystąpiła do Urzędu Gminy [...] o przyznanie jej odszkodowania za tę nieruchomość. Wniosek ten do chwili obecnej nie został rozpoznany, a sprawa nim zainicjowana procedowana jest przed Prezydentem W. w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że wobec wieloletniej bezczynności organu, wniesiono do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, w wyniku rozpatrzenia którego Wojewoda postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], uznając zażalenie za zasadne, wyznaczył Prezydentowi W. trzymiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Z kolei sam organ w piśmie z [...] marca 2013 r. informował o planowanym zakończeniu postępowania do 30 czerwca 2013 r. Powyższe terminy upłynęły jednak bezskutecznie. W tej sytuacji opieszałość w wydaniu decyzji należy uznać, zdaniem skarżącej, za niezgodną z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), a także zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismem z [...] lipca 2013 r. poinformowano stronę o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, a także określono przewidywany termin zakończenia postępowania do 31 października 2013 r. (pisma tego brak w aktach przekazanych do Sądu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi H. K. jest bezczynność Prezydenta W., polegająca na nierozpoznaniu wniosku z [...] czerwca 1991 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy u. [...] (dawniej: ul. [...]) o pow. [...] m2, oznaczoną hipotecznie jako [...] Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a., zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Wniosek o przyznanie odszkodowania (złożony przez skarżącą, będącą spadkobiercą przeddekretowych właścicieli) wpłynął do Urzędu Gminy [...] [...] czerwca 1991 r. (co wynika z umieszczonej na piśmie prezenty), a więc jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), zawierającej w art. 83 ust. 2 zbliżone pod względem normatywnym do art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) uregulowanie dotyczące odszkodowań za utracone nieruchomości [...]. Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu 27 sierpnia 1991 r. Tymczasem, mimo upływu ponad 22 lat od wniesienia ww. wniosku, właściwy organ, którym aktualnie jest Prezydent W., nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, co w sposób oczywisty uzasadnia stwierdzenie bezczynności. Stwierdzony stan bezczynności implikował z kolei wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie. Wyznaczając zaś trzymiesięczny termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd miał na względzie, że choć zgromadzony na przestrzeni ponad dwudziestu lat obszerny materiał dowodowy jest wprawdzie z punktu widzenia możliwości ustalenia kluczowych elementów stanu faktycznego wystarczający; to wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - w sytuacji potwierdzenia spełnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. – wymagać będzie sporządzenie opinii uprawnionego rzeczoznawcy o wartości utraconej nieruchomości, do której to opinii strony mogą wnosić zastrzeżenie. Z tego względu rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron - a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał i obligatoryjność przeprowadzenia ww. dowodu (w przypadku decyzji pozytywnej) - jest termin trzech miesięcy, od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta W. miała charakter rażący. Przy ocenie stanu zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można bowiem abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w bezczynności. Postępowania odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są zaś postępowaniami niewątpliwie skomplikowanymi, ze względu na swój historyczny charakter, co z kolei związane jest z czasochłonnym poszukiwaniem archiwalnych dokumentów. Ustalenie wszak kluczowych okoliczności stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, wymagało zgromadzenia i analizy przez Prezydenta W. dokumentacji wytworzonej przeszło 50 lat temu, co z kolei związane było z czasochłonnym jej poszukiwaniem w rozproszonych po różnych instytucjach i urzędach archiwach. Ostatnie zaś z poszukiwanych dokumentów wpłynęły do organu dopiero 19 kwietnia 2013 r. (vide pismo Archiwum Państwowego W. z [...] kwietnia 2013 r. nr [...]). Wprawdzie nie sposób nie dostrzec, że postępowanie to cechowało się zmienną intensyfikacją działań organu (a w zasadzie organów). Przez pierwsze lata postępowania (prowadzonego pierwotnie przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W., a następnie Starostę Powiatu [...]) nie podejmowano bowiem w istocie jakichkolwiek działań ukierunkowanych na załatwienie sprawy, jak też nie informowano strony o przyczynach zwłoki. Pierwszą zaś czynnością w sprawie, którą można potraktować jako zmierzającą do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej było wystąpienie w 2001 r. przez Starostę Powiatu [...] do Urzędu [...] o wypis z rejestru gruntów oraz fragment mapy z naniesionymi granicami hipotecznymi przedmiotowej nieruchomości (vide pismo z [...] maja 2001 r. nr [...]). O przyczynach niedotrzymania terminu załatwienia sprawy poinformowano ją z kolei po raz pierwszy dopiero w piśmie z 27 maja 2003 r., przy czym uczyniono to wówczas w sposób sprzeczny z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 36 § 1 k.p.a, a to poprzez oznaczenie tego terminu w sposób otwarty – wskazując, że nastąpi to "w terminie dwóch miesięcy od zgromadzenia niezbędnych dokumentów". Tymczasem zawarty w tym przepisie zwrot normatywny "wskazanie nowego terminu" interpretować należy jako obowiązek określenie terminu w sposób konkretny, poprzez oznaczenie ściśle określonej daty planowanego zakończenia postępowania (a więc dnia, miesiąca i roku). Zważywszy jednak, że w późniejszym okresie (a więc począwszy od 2005 r.) Prezydent W. zintensyfikował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, a o swoich działaniach informował strony, kierując do ich wiadomości korespondencję prowadzoną w związku z poszukiwaniem dokumentów archiwalnych czy też innych dowodów w sprawie, jak też informował o kolejnych terminach w jakich sprawa ma być załatwiona, wskazując je już w sposób precyzyjny (vide pisma z [...] grudnia 2004 r., [...] czerwca 20012 r. i [...] marca 2013 r.), to mimo drastycznego naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a., brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by oceniając całość prowadzonego przezeń postępowania, przypisać mu działania (lub zaniechania) noszące znamiona rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy, była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, czego w niniejszej sprawie nie można stwierdzić. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.