I SAB/Wa 411/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Prezydent Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] hip. nr [...], działka nr 2 - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego W. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wnioskami z dnia 27 lutego 2008 r. M. K. i I. P., spadkobiercy E. K. zwrócili się do Prezydenta [...] o przyznanie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1774, ze zm.), odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną hip. [...], działka nr [...], która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła na własność Państwa. Z analizy akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku W. K., K. K., M. K., I. P. i R. K. o stwierdzenie nieważności decyzji, stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], hip. [...]. W. K. pismem z dnia 29 stycznia 2012 r. złożył do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w związku z nierozpatrzeniem w ustawowym terminie jego wniosku o ustalenie odszkodowania za powołaną wyżej nieruchomość. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia do dnia 31 sierpnia 2013 r. Następnie K. K. i W. K. pismem z dnia 12 marca 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość, podnosząc, że pomimo upływu terminu wyznaczonego w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent [...] nie wydał decyzji odszkodowawczej i nie poinformował stron o przyczynie zaistniałej zwłoki. Wobec tego wnieśli o zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania, ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wyjaśnił, że postępowanie w sprawach odszkodowawczych polega m.in. na badania stanu prawnego, gromadzeniu dokumentów potwierdzających prawa podmiotowe wnioskodawcy do ubiegania się o odszkodowanie, określeniu aktualnego właściciela gruntu, pozyskaniu map sytuacyjnych, występowaniu do sądu wieczystoksięgowego o zaświadczenia hipoteczne i do biegłych po opinie, sprawdzeniu, czy dana nieruchomości spełnia przesłanki art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgromadzenie tej dokumentacji sprawia niekiedy duże trudności. Prezydent [...] podał, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. Obecnie podejmowane są czynności mające na celu zabezpieczenie środków na wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Dodatkowo wskazał, że strony zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania terminu wyznaczonego w postanowieniu Wojewody [...] oraz że wydanie decyzji będzie możliwe po zabezpieczeniu środków pieniężnych ma wypłatę odszkodowania. Wyjaśnił, że zakończenie postępowania organ przewiduje do dnia 31 grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd odrzucił skargę K. K., wyjaśniając, że jego skarga była niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie przez niego środków zaskarżenia. Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego W. K. wskazał, że wniosek o wypłatę odszkodowania nie został rozpatrzony do dnia dzisiejszego oraz wniósł o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, wnioski M. K. i I. P. z dnia 27 lutego 2008 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...], działka nr [...], nie zostały dotychczas rozpoznane, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia niedotrzymania kodeksowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, uchybił wskazanym przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to tak długa, w stosunku do terminów wynikających z art. 35 kpa, zwłoka organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy nie jest usprawiedliwiona. Z akt sprawy wynika, że do dnia rozpoznania skargi sprawa odszkodowania nie została zakończona. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ I instancji dopuścił się zarzucanej bezczynności, co skutkuje koniecznością zobowiązania go przez Sąd do rozpoznania złożonego wniosku w zakreślonym terminie. Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdził, że tempo prac organu w niniejszej sprawie, a także niedotrzymywanie przez organ terminu załatwienia sprawy wyznaczonego postanowieniem Wojewody [...] uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu w stopniu rażącym. Warto zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż bezpośrednio po złożeniu wniosku o ustalenie odszkodowania Prezydent [...] zwrócił się pismami z dnia 18 marca 2008 r. do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] i Delegatury Biura Geodezji Urzędu [...] w dzielnicy [...]. W związku z wnioskiem W. K., K. K., M. K., I. P. i R. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. Prezydent [...] przekazał w dniu 14 października 2008 r. Wojewodzie [...] akta sprawy. W dniu 5 lipca 2010 r. Wojewoda [...] po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] zwrócił Prezydentowi [...] akta sprawy. Dopiero po roku od zwrotu akt Prezydent [...] pismami z dnia 8 sierpnia 2011 r. wystąpił do Archiwum Państwowego [...] i Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] w Dzielnicy [...] o nadesłanie dokumentów. W 2012 r. Prezydent [...] dokonał jednej czynności, zwracając się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] (pismo z dnia 4 czerwca 2012 r.). Z kolei w 2013 r. roku dokonał trzech czynność: pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. ponowił prośbę o udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r. oraz pismami z dnia 22 kwietnia 2013 r. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...] o przesłanie dokumentów oraz poinformował strony postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie i wskazał nowy termin zakończenia sprawy. Następnie po wydaniu przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent [...] przez okres dwóch lat nie podjął żadnej merytorycznej czynności w sprawie, ograniczając się jedynie do poinformowania pismem z dnia 21 maja 2015 r. stron postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i wskazania nowego terminu zakończenia sprawy do dnia 31 grudnia 2015 r. Pismo z dnia 21 maja 2015 r. stanowiące wypełnienie obowiązku określonego w art. 36 § 1 kpa zostało wydane już po wniesieniu skargi do Sądu. Należy zwrócić uwagę, że do dnia rozpoznania skargi organ wciąż nie wydał decyzji odszkodowawczej. Analiza powyższych czynności Prezydenta [...] pokazuję, że organ nie prowadził w długich okresach czasu czynności merytorycznych (z wyłączeniem okresu od 14 października 2008 r. do 5 lipca 2010 r., w którym akta sprawy znajdowały się u Wojewody [...] w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji), prowadził postępowanie w sposób opieszały, przy braku jakichkolwiek obiektywnych przeszkód uniemożliwiających organowi terminowe podjęcie rozstrzygnięcia. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organ na przestrzeni 8 lat prowadzenia postępowania odszkodowawczego jedynie dwukrotnie (pismami z dnia 22 kwietnia 2013 r. i 21 maja 2015 r.) wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa, informując strony o stanie sprawy oraz przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Powołany powyżej art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się sąd administracyjny, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, że w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien jednak, biorąc pod uwagę całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że termin dwóch miesięcy jest okresem wystarczającym, aby organ zakończył prowadzone postępowanie administracyjne. W tym czasie organ powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w wyznaczonym przez Sąd terminie. Sąd, stosownie do treści art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał za uzasadniony wniosek skarżącego o ukaranie organu grzywną. Biorąc pod uwagę pięcioletni (od dnia 3 marca 2010 r.) okres nierozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wysokość grzywny Sąd uznał kwotę 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych. Odnośnie zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie Prezydenta [...] do ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości Sąd stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do takiego działania Sądu. Należy jedynie zasygnalizować, że właściwym instrumentem w tym zakresie jest skarga powszechna uregulowana w art. 227 i następnych kpa. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.