I SAB/Wa 412/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Jolanta Skiba po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. i B. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że przy rozpoznawaniu odwołań od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. R. i B. N. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...]maja 2017 r. (nadanym w urzędzie pocztowym [...] czerwca 2017 r.) M.R. i B.N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] o ustanowieniu w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), prawa użytkowania wieczystego w stosownym udziale do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], a pochodzącej z dawnej nieruchomości [...] - działka nr [...]. Skarga ta wniesiona została w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu na rzecz B.N. oraz M.R. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w udziałach wynoszących odpowiednio [...] i zwrocie na ich rzecz własności budynku posadowionego na tym gruncie w analogicznych udziałach. Od decyzji tej w okresie od 4 do 12 lipca 2016 r. wniesione zostały do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołania niektórych właścicieli lokali znajdujących się w zwracanym budynku, tj. B.Z., S.W., T.R. (odwołanie z [...] lipca 2016 r.); I.G. (odwołanie z [...] lipca 2016 r.) oraz M.P. (odwołanie z [...] lipca 2016 r.) Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie objętej powyższymi odwołaniami, B.N. i M.R. pismem z [...] kwietnia 2017 r. wezwali Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieśli wskazaną na wstępie skargę, w której domagali się: wyznaczenia Kolegium miesięcznego terminu do wydania decyzji w sprawie rozstrzygającej odwołania; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania im od Kolegium sumy pieniężnej w wysokości [...]; rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzeni na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi podnosili oni, iż mimo toczącego się od 11 miesięcy postępowania sprawa nie została zakończona, a organ nie podejmuje w niej żadnych czynności i to mimo wezwania go do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, zwracając uwagę, iż aktualnie nie pozostaje w bezczynności, bowiem w przedmiotowej sprawie zostało wydane w dniu [...] czerwca 2017 r. rozstrzygnięcie (decyzja nr [...]). Przedłużenie zaś postępowania zostało spowodowane skomplikowanych charakterem sprawy. Wskazywało nadto, że akta własnościowe nieruchomości niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia otrzymało dopiero 3 listopada 2016 r. Podnosiło również, iż na tempo rozstrzygania spraw, miała wpływ bardzo znaczne obciążenie organu sprawami z zakresu pomocy społecznej, w tym sprawami dotyczącymi świadczeń wychowawczych przyznawanych na podstawie ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W tym kontekście Kolegium zwracało uwagę, że w roku 2016 wpłynęło tego rodzaju spraw 1018, co zwiększało w sposób istotnie obciążenie sprawozdawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu bezczynność przy rozpoznawaniu odwołań od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r., wydanej w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] i zwrotu posadowionego na niej budynku, na rzecz następców prawnych dawnych jej właścicieli. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl natomiast art. 35 § 3 in fine k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że odwołania od decyzja Prezydenta [...] do dnia wniesienia skargi (1 czerwca 2016 r.) nie zostały rozpoznane. Kolegium podjął rozstrzygnięcia w sprawie nimi objętej dopiero [...] czerwca 2017 r., wydając wówczas (w następstwie rozpoznania odwołań B.Z., T.R. i M.P.) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję kasatoryjną nr [...] oraz dwa postanowienia nr [...] i nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołań przez S.W. i I.G.. Tymczasem uwzględniając nawet, że ostatnie z ww. odwołań wpłynęło do organu 12 lipca 2016 r., to sprawa nimi objęta winna ulec zakończeniu co do zasady w drugiej dekadzie sierpnia 2016 r Organ nie dopełnił także obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował stron po upływie terminu z art. 35 § 3 in fine k.p.a. o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Oznacza to, że przez 10 miesięcy pozostawał w stanie bezczynności. Zważywszy jednak na skalę przekroczenia terminu rozpoznania sprawy, jak też jej skomplikowany i historyczny charakter (wynikający choćby z konieczności weryfikacji legitymacji osób, które mocą decyzji Prezydenta [...] uzyskały prawa do gruntu, poprzez ustalania ich związku z przeddekretowymi właścicielami nieruchomości), stwierdzić należy, że brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by oceniać tę zwlokę jako wywołaną rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Podawane bowiem przez Kolegium przyczyny, które spowodowały powyższą zwłokę - związane przede wszystkim (poza skomplikowaną materia w jakiej organ orzekał) ze znacznym wpływem nowej kategorii spraw z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej wpływających do organu odwoławczego, są przekonujące i mają charakter obiektywny. Zważywszy zatem na fakt, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a sama sprawa - w której załatwieniu Kolegium pozostawało pierwotnie w zwłoce - została ostatecznie rozstrzygnięta, brak jest obecnie wystraczająco usprawiedliwionych podstaw uzasadniających przyznania w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżącym od Kolegium tytułem zadośćuczynienia za zaistniałe opóźnienie ustalonej przez Sąd sumy pieniężnej. Ten bowiem środka prawny, podobnie jak przewidziana ww. przepisie grzywna, winien być stosowany przede wszystkim wówczas gdy stan bezczynności (przewlekłości) był wynikiem intencjonalnego unikania przez organ zajęcia stanowiska w sprawie (wywołując tym samym po stronie uczestników postępowania słuszne poczucie krzywdy, czy lekceważenia ich praw), a nie li tylko samym faktem niedochowania wyznaczonych ustawą terminów w jakich postępowanie administracyjne wino ulec zakończeniu. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku), zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.