I SAB/Wa 413/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe. Sygnatura akt I SAB/Wa 413/14 UZASADNIENIE Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. W. K, wniósł skargę na postępowanie Prezydenta [...] trwające od 2005 r. w sprawie zwrotu nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu wskazał, że objęte wnioskiem skarżącego grunty stały się z dniem 27 maja 1990 r. własnością [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...]. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 48, poz. 195) grunt przedmiotowych nieruchomości stał się własnością Gminy [...]. Obecnie, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) przedmiotowy grunt stanowi własność Miasta [...]. Organ przypomniał treść art. 7 ust. 1 i 2 cyt. wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. i wskazał, że objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło w dniu [...], tj., z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], w związku z czym termin składania ww. wniosków mijał dnia 11 października 1949 roku. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] księgi hipotecznej pod nazwą "Nieruchomość [...] nr hip. [...]" w archiwum Sądu nie odnaleziono. Zachowała się umowa sprzedaży sporządzona w formie aktu notarialnego przed notariuszem [...] W. R. w dniu [...], rep. nr [...]. Mocą tej umowy F.G. w jednej połowie i A. i W. małżonkowie W. w równych częściach, w drugiej połowie, wszyscy niepodzielnie nabyli prawo własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w [...] na [...] przy ul. [...] uregulowanej w księdze hipotecznej nr [...]. W dniu 21 września 1949 r. F. G. i A. W. złożyli wniosek o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...]. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] znak: [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m 2, położonego w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze hipotecznej nr [...]. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...], znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2 położonego w [...] przy ul. [...] hip. [...] oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], na rzecz: W. K. w udziale wynoszącym [...], K. S. w udziale wynoszącym [...], A. W. w udziale wynoszącym [...], D. W. w udziale wynoszącym [...], F.M. w udziale wynoszącym [...], P.S. w udziale wynoszącym [...], M. S. w udziale wynoszącym [...]. Jednocześnie decyzją tą odmówiono W. K., K. S., A. W., D. W. prawa użytkowania wieczystego do części gruntu dawnej nieruchomości hip. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - część o powierzchni [...] m2. Wedle stanowiska organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w I instancji skarga nie jest zasadna i winna podlegać oddaleniu albowiem organ I instancji w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia 12 lipca 2013 r. zawiadomił skarżącego, że postępowanie zostanie zakończone po sporządzeniu przez geodetę uprawnionego rozliczenia powierzchni nieruchomości hipotecznej o nazwie "Nieruchomość w mieście [...] pod nr [...] na [...]", o ile z opracowania geodezyjnego nie wyniknie konieczność wydzielenia z istniejącej nieruchomości gruntu w granicach innych nieruchomości hipotecznych niż [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent [...] zatwierdził podział nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] w sposób wykazany na mapie sytuacyjnej wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] na następujące działki: nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...]o pow. [...] m2. W skład działki ewidencyjnej nr [...] wszedł m.in. grunt o pow. [...] m2 pochodzący z nieruchomości hip. nr [...] oraz grunt o pow. [...] m2 pochodzący z nieruchomości ozn. dawniej jako hip. "Osada [...]" dz. nr [...] nr rej. hip. [...]. Na gruntach pochodzących z obu ww. nieruchomości hipotecznych w 1937 r., zostały pobudowane: budynek mieszkalny i oficyna mieszkalna parterowa stanowiące stosownie do art. 5 cyt. wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. odrębne nieruchomości - współwłasność następców prawnych dotychczasowych właścicieli hipotecznych. W toku postępowania strony były informowane o gromadzeniu materiału dowodowego co wynika z akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że pismem z dnia 5 kwietnia 2007 r. organ zwrócił się o wyrażenie opinii w kwestii dokonania podziału nieruchomości przy ul. [...] albowiem budynek mieszkalny posadowiony jest na tej nieruchomości w taki sposób, że podział nieruchomości polegający na wydzieleniu do odrębnych działek gruntu pochodzącego z dawnych nieruchomości spowoduje również podział budynku. Przekroczenie granicy nieruchomości nastąpiło przed 1936 r. Pismami z dnia 2 maja 2007 r. i 20 czerwca 2007 r. organ, wobec braku odpowiedzi na pytanie jak wyżej ponowił wniosek o wydanie opinii. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent [...] zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku dotychczasowych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nadzorczego decyzji w sprawie weryfikacji decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości sąsiedniej – przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie z dnia [...] i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent [...] odmówił przyznania spadkobiercom byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] Prezydent [...] odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego jak wyżej. Tę decyzje również uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponowna decyzja w tym przedmiocie organu pierwszej instancji – z dnia [...] również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]. [...] skarżący złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta [...], które zostało uwzględnione dnia [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a organowi pierwszej instancji wyznaczono dwumiesięczny termin, licząc od dnia otrzymania postanowienia na rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku. [...] Prezydent [...] zatwierdził podział nieruchomości przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] na działki i o nr [...] i [...]. Akta sprawy zostały przekazane do jednostki właściwej do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego dnia [...]. Decyzją z dnia [...] rozpoznano wniosek skarżącego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Na rozprawie dnia 2 grudnia 2014 r. skarżący cofnął skargę w części dotyczącej działki nr [...] i wniósł o rozstrzygnięcie jedynie co do działki o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarżący nie skonkretyzował czy jego żądanie dotyczy bezczynności organu czy też przewlekłego prowadzenia postępowania jednakże biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny, rodzaj podejmowanych przez organ czynności Sąd uznał, że skarżący domaga się oceny czy postępowanie było prowadzone przez organy w sposób przewlekły. W taki właśnie sposób Sąd ocenił ww. sprawę. Jak wynika z treścią art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. poz. 270, ze zm.) skarżący może cofnąć skargę, a cofnięcie skargi wiąże sąd. Sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne jeżeli zmierza ono do obejścia prawa i spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Pierwotna skarga W. K. obejmowała żądanie oceny działania organu administracji – Prezydenta [...] co do nierozpoznania jego wniosku o ustanowienie m.in. na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość ta składa się z 2 działek: o nr [...] – część oraz [...] – część, przy czym działka o nr [...] znajduje się w pasie drogowym ulicy [...] stanowiącej drogę gminną. Jedynie w tej ostatniej części skarżący poparł skargę, w pozostałej – to jest co do działki o pierwotnym numerze [...] cofnął ją. Powyższe oznacza, że Sąd zobligowany był – na mocy art. 161 § 1 pkt 1 umorzyć postępowanie w tej części (co do działki nr [...] i [...] - po podziale) . Biorąc pod uwagę, że przedmiotem rozpoznania Sądu nie jest skarga na akt administracyjny ani czynność nie może ulegać wątpliwości, że cofnięcie skargi jest w pełni skuteczne. Sąd uznał, iż również w pozostałej, popieranej przez skarżącego części postępowanie jest bezprzedmiotowe co uzasadnia jego umorzenie. Za takim rozstrzygnięciem części przemawia fakt, że w dniu [...], a zatem już po wniesieniu skargi Prezydent [...] rozstrzygnął pozytywnie wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej co do działki o nr [...] oraz odmówił ustanowienia na rzecz wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego co do działki nr [...]. Co za tym idzie, skoro instytucja przewlekłości ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd uznał, że nie może zobowiązać organu administracji do wydania rozstrzygnięcia albowiem organ sam usunął stan bezczynności. Taki pogląd jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, a w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., w sprawie I OPS 6/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wprawdzie – jak zostało wyżej wskazane niniejszą sprawę Sąd zakwalifikował jako sprawę na przewlekłe działanie organu jednakże biorąc pod uwagę, że przepis dotyczący przewlekłości postępowania administracyjnego został wprowadzony do p.p.s.a. dopiero Nowelą, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. należało przyjąć, że stanowisko wyrażone wyżej ma w pełni zastosowanie również do spraw, których przedmiotem jest przewlekłość (a nie tylko bezczynność) postępowania. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w dacie orzekania przez Sąd administracyjny nie zwalniało od oceny czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący. Oceniając powyższe Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd ocenił postępowanie organu i doszedł do przekonania, że wprawdzie doszło do przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże stan faktyczny sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało cech rażącego naruszenia prawa. I tak, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1181/13). Oceniając powyższe Sąd wziął pod uwagę, że konieczność ponownego rozpoznania wniosku dekretowego F. G. i A. W. związana jest ze stwierdzeniem nieważności decyzji odmawiającej przyznania ww. prawa własności czasowej decyzja z dnia [...]. Od daty uostatecznienia się tej decyzji do daty wydania decyzji z dnia [...] organ administracji podejmował szereg czynności, w tym również wydawał rozstrzygnięcia merytoryczne, odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do nieruchomości, której skarżący jest współwłaścicielem jednakże organ odwoławczy uchylał kolejne decyzje i sprawę przekazywał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na niezachowanie terminów prowadzonego postępowania niewątpliwie ma również wpływ to, że dla merytorycznego rozpoznania wniosku niezbędne było dokonanie podziału nieruchomości, a zatem czynności (prawne i faktyczne), które nie były zależne od Prezydenta [...] jednostki właściwej do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Jednocześnie, Sąd zauważa, że realia prowadzenia dużej liczby postępowań przez Prezydenta czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę Sądu, że zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast Sąd nie mógł w niniejszym postępowaniu ocenić legalności decyzji z dnia [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd oparł na przepisie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 oraz art. 161 § 1 pkt 3 z zw. z art. 54 § 3 powołanej ustawy.