I SAB/Wa 414/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. B. i A. B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w O., zajętą pod część ul. [...], oznaczoną jako działka nr ew. [...], w obrębie [...] - w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżących P. B. i A. B. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. B. i A. B. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. wnieśli o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] m2 w obr. [...] w O. zajętą pod drogę publiczną – ul. [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. organ poinformował strony, że dla ustalenia odszkodowania konieczne jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody. Wskazał, że strony mogą wystąpić ze stosownym wnioskiem do tego organu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania odszkodowawczego i wezwał strony do wystąpienia z wnioskiem do Wojewody. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania do czasu uzyskania ostatecznej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w O. oznaczonego jako działka nr [...] w obr. [...] o pow. [...] m2. Informacja o tym, że decyzja jest ostateczna od dnia [...] października 2011 r. wpłynęła do Starostwa w dniu [...] stycznia 2012 r. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformował strony, w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., że w związku z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który zostanie wyłoniony w wyniku postępowania o zamówienie publiczne, załatwienie sprawy nie będzie możliwe przed [...] lipca 2012 r. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta [..] poinformował strony, że w dniu [...] lipca 2012 r. zostało rozstrzygnięte postępowanie o zamówienie publiczne dotyczące wykonania operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Wskazano, że po dostarczeniu operatu przez biegłego strony zostaną poinformowane odrębnym pismem o możliwości zapoznania się z wyceną. Jednocześnie wyznaczono przewidywany termin zakończenia postępowania do dnia [..] grudnia 2012 r. P. B. i A. B. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., które wpłynęło do Starosty w dniu [...] sierpnia 2012 r., wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazał, że organ zgodnie z treścią art. 36 k.p.a. poinformował strony o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania wskazując jednocześnie przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda podał, że skoro przepisy k.p.a. regulują i dopuszczają możliwość załatwienia sprawy w późniejszym terminie niż wynika to z art. 35 § 3 k.p.a., a wskazany przez Starostę termin, tj. [...] grudnia 2012 r. jeszcze nie minął, nie można uznać, że pozostaje on w bezczynności. Postanowienie Wojewody [...] wraz z aktami sprawy wpłynęło do Starosty w dniu [...] sierpnia 2012 r. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Starosta [...] zawiadomił strony o sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Poinformował, że strony mogą się z nim zapoznać w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. P. B. i A. B., reprezentowani przez radcę prawnego, w dniu 6 września 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w zakresie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną za działkę nr [...] w obr. [...] w O. Pełnomocnik wniósł o nakazanie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, nałożenie na organ grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Starosta [...] nie wydał decyzji w sprawie i nie zlecił sporządzenia operatu do dnia [...] lipca 2012 r., choć datę tę wskazywał pierwotnie jako datę zakończenia postępowania. W ocenie skarżących organ pozostaje w bezczynności, a pisma informacyjne w trybie art. 36 § 1 k.p.a. mają charakter pozorny. Postanowienie Wojewody [...] jest zaś nieprawidłowe. Skoro Starosta pismem z [...] lutego 2012 r. zobowiązał się do załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2012 r., a następnie nie podjął żadnej czynności i dopiero w ostatnim dniu tego terminu zlecił wykonanie pierwszej czynności, przedłużając jednocześnie zakończenie sprawy o kolejne pół roku, to pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Starosta [...], po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał, że w dniu [...] września 2012 r. wezwał strony do zapoznania się z operatem szacunkowym i aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Na rozprawie organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że decyzja nie została wydana, gdyż akta sprawy znajdują się w Sądzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku P. B. i A. B. o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Na wstępie wskazania wymaga, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, jak też nie podjął stosownej czynności. Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy na dzień orzekania. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego stanowi w art. 36 § 2, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Pod pojęciem załatwienia sprawy trzeba przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub decyzji o umorzeniu postępowania. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać trzeba, że od momentu złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, tj. od [...] grudnia 2005 r. minęło ponad 6 lat. Jednakże, nie przez cały ten czas organ pozostawał w bezczynności. Pamiętać trzeba bowiem, że do terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a., nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W tym miejscu wskazania wymaga, że ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), nie jest możliwe bez funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wojewody konkretyzującej przedmiot wywłaszczenia dokonanego na mocy art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. Skoro zatem decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 powołanej ustawy stanowi dla sprawy odszkodowawczej zagadnienie wstępne, wymagające rozpatrzenia przez inny organ administracji publicznej, ten okres czasu nie podlega wliczeniu do terminów, określonych w art. 35 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie o odszkodowanie zostało – ze względu na powyższą przyczynę – zawieszone i podjęte po uzyskaniu przez Starostę [...] decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. ze stwierdzeniem (w dniu [...] stycznia 2012 r.), iż decyzja ta jest ostateczna od dnia [...] października 2011 r. Decyzja ze stwierdzeniem ostateczności wpłynęła do Starosty [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta podjął zaś zawieszone postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania. Trzy dni później, organ poinformował strony o konieczności sporządzenia operatu szacunkowego w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych i przewidywanym terminie zakończenia postępowania, tj. [...] lipca 2012 r. Postępowanie w sprawie wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego zakończyło się [...] lipca 2011 r., o czym organ również zawiadomił strony w trybie art. 36 k.p.a. wskazując, że po sporządzeniu operatu szacunkowego, strony będą mogły zapoznać się z jego treścią. Starosta wskazał, że postępowanie zakończy się do dnia [..] grudnia 2012 r. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organ dopełnił czynności wymaganych przepisami prawa w zakresie zawiadomienia strony o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Nie zmienia to jednak tego, że do dnia rozpatrzenia niniejszej skargi na bezczynność organ, choć dysponował już operatem szacunkowym określającym wartość nieruchomości, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji administracyjnej. Z tego względu, stwierdzić należało, że Starosta [...] pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących. Konieczne stało się w związku z powyższym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną z jednoczesnym wyznaczeniem terminu 1 miesiąca na zakończenie postępowania. Sąd podkreśla przy tym, że pozostawanie akt sprawy w Sądzie, w związku z wniesioną przez strony skargą na bezczynność, nie stanowi podstawy do jej oddalenia. Okoliczność ta nie stanowiła też przeszkody do wydania decyzji. Organ mógł wystąpić do Sądu o wypożyczenie akt sprawy, w związku z koniecznością podjęcia dalszych czynności w postępowaniu. Sąd stwierdza jednocześnie, że choć organ pozostaje w bezczynności w związku z niezałatwieniem sprawy, to bezczynności tej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt, od czasu złożenia przez strony wniosku o odszkodowanie do dnia wpływu do Starostwa decyzji Wojewody [...], ze stwierdzeniem ostateczności, nie można mówić o opóźnieniu w załatwieniu sprawy. Jak wskazano już bowiem wyżej, okresów zawieszenia, jak również niepodejmowania czynności z przyczyn niezależnych od organu, a takie miały miejsce w niniejszej sprawie, nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 k.p.a. Po podjęciu postępowania opóźnienie spowodowane było zaś koniecznością wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości, jest niezbędnym elementem postępowania w sprawie o odszkodowanie i podlega ocenie organu, jako dowód w tym postępowaniu. W związku z tym, że zebranie pełnego materiału dowodowego jest jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej (art. 77 § 1 k.p.a.), pomimo niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., jak również w terminie pierwotnie wskazanym w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., w sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Czynności podejmowane przez organ nie były pozorne, wbrew twierdzeniom skargi, a zmierzały do załatwienia sprawy. Z tego też względu, Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł, na podstawie przepisu art. 200 powołanej ustawy.