I SAB/Wa 42/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie bądź zmianę decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania wniosku Z. R. z [...] sierpnia 2015 r. o uchylenie bądź zmianę decyzji wymienionych w punktach [...] wniosku – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie rozpoznania wniosku Z. R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o dokonanie, w trybie art. 161 Kpa, weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i w [...] wskazanych w pkt [...] wniosku wydanych w sprawach z zakresu pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismami z dnia [...] listopada 2015 r. i [...] listopada 2015 r. wezwał Ministra w trybie art. 37 Kpa do usunięcia naruszenia prawa i rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. W skardze wniósł o: 1) wymierzenie organowi grzywny w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", w maksymalnej wysokości, 2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, gdyż bezczynność organu jest oczywista, 3) zwolnienie w całości od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu, 4) połączenie niniejszej skargi ze skargą na decyzje Ministra Pracy i Polityki Społecznej wskazane w pkt [...] pisma z dnia [...] grudnia 2015 r., gdyż sprawy te pozostają ze sobą w związku i mogą być zaskarżone jedną skargą i winny być objęte wspólnym rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu skargi Z. R. wskazał, że we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący domagał się od Ministra, aby ten uchylił bądź zmienił w trybie art. 161 Kpa decyzje wydane w okresie od [...] października 2012 r. do [...] grudnia 2013 r. przez Prezydenta Miasta [...] i utrzymujące je w mocy decyzje SKO, gdyż w tych sprawach doszło do przestępstwa oraz że należy przeciwdziałać wykluczeniu społecznemu skarżącego i usunąć stan zagrożenia dla jego życia i zdrowia. Zdaniem skarżącego, bezczynność organu jest oczywista na pierwszy rzut oka, a działanie organu władzy narusza przepis art. 7 Kpa i stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotową skargę otrzymał od Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. Z uwagi na to, że wniosek Z. R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. dotyczy tych samych decyzji, o których weryfikację zwracał się Z. R. we wniosku z dnia [...] maja 2014 r., co do którego toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt I SAB/Wa 712/14, Minister nie mógł zająć stanowiska do czasu zakończenia postępowania sądowego. Organ podał, że po zakończeniu sprawy sądowej i zwróceniu akt sprawy zastosuje się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie. Jednocześnie organ podniósł, że pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Z. R. został poinformowany , że z uwagi na tożsamość wniosków z dnia [...] maja 2014 r. i [...] sierpnia 2015 r. odniesie się do ich treści po rozstrzygnięciu sprawy przez WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do oceny, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. jest bezczynność Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej, czy przewlekłość w prowadzeniu przez ten organ postępowania wywołanego wnioskiem Z. R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym, Sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576). Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w niniejszej sprawie Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej w sposób przewlekły prowadzi postępowanie w zakresie rozpatrzenia wniosku Z. R. z dnia [...] sierpnia 2015 r., w którym skarżący domagał się od tego organu, aby uchylił bądź zmienił, w trybie art. 161 Kpa, decyzje wydane w okresie od [...] października 2012 r. do [...] grudnia 2013 r. przez Prezydenta Miasta [...] i SKO w [...] i w [...], wskazane w pkt [...] wniosku, wydane w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje przepis art. 35 § 3 Kpa (termin dwóch miesięcy) został w niniejszej sprawie przekroczony. Z akt sprawy wynika, że wniosek Z. R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. wpłynął do Ministra Pracy i Polityki Społecznej w dniu 18 sierpnia 2015 r. (wraz z pismem Wojewody [...] nr [...]), a zatem maksymalny termin ustawowy na załatwienie sprawy upłynął w dniu 19 października 2015 r. W dniach [...] października 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] listopada 2015 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej otrzymał od Wojewody [...] (pisma nr: [...],[...],[...]) pisma Z. R. z dnia: [...] września 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] listopada 2015 r., w których skarżący domagał się rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. W dwóch ostatnich pismach skarżący wezwał organ, w trybie art. 37 Kpa, do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., wskazując, że sprawa weryfikacji wskazywanych decyzji będzie rozpatrzona zgodnie z zawiadomieniem WSA w Warszawie w dniu [...] grudnia 2015 r. Minister wskazał, że decyzje o jakich Z. R. wspomina we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r., to te same decyzje, których dotyczy wniosek z dnia [...] maja 2014 r., który będzie rozstrzygnięty przez WSA w Warszawie. Wobec tego Minister stwierdził, że odniesie się do wniosku, po wydaniu rozstrzygnięcia w dniu [...] grudnia 2015 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd uznał, że istniejące w sprawie przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zareagował na wezwanie Z. R. do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, z jakich powodów nie rozpoznaje jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zdaniem organu, ten wniosek, w zakresie zawartego w nim żądania jest tożsamy z wcześniejszym wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r., którego dotyczy sprawa ze skargi Z. R. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postępowania, tocząca się przed WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 712/14. Wobec tego organ uznał, że wynik wyżej wskazanej sprawy sądowej i wytyczne zawarte w wyroku Sądu będą miały znaczenie przy rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd zwraca uwagę, że w dniu 10 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 712/14 zapadł wyrok, w którym WSA w Warszawie zobowiązał Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2014 r., w zakresie, w jakim jako podstawę prawną do działania Ministra skarżący wskazuje art. 161 Kpa - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 2) oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3). Wskazany wyżej wyrok stał się prawomocny w dniu 18 lutego 2016 r. (k. [...] akt o sygn. I SAB/Wa 712/14). Wyrok ten organ otrzymał w dniu 28 kwietnia 2016 r. (k. [...] akt o sygn. I SAB/Wa 712/14). Z powyższego wynika, że przewlekłość postępowania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie wynikała z ewidentnie złej woli organu, lecz miała związek z przyjęciem przez organ słusznego poglądu o tożsamości żądań zawartych w pkt [...] wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. z częścią żądań zawartych we wcześniej złożonym wniosku z dnia [...] maja 2014 r. W konsekwencji Minister uznał, że znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy będzie miał wyrok WSA w Warszawie dotyczący sprawy z wniosku z dnia [...] maja 2014 r. i stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu tegoż wyroku, w szczególności w zakresie sposobu procedowania wniosku z dnia [...] maja 2014 r. Z treści żądań zawartych we wnioskach z dnia [...] maja 2014 r. i [...] sierpnia 2015 r., jeżeli chodzi o zastosowanie trybu weryfikacji z art. 161 Kpa, wynika, że w znacznej części żądania tych wniosków się pokrywają, tj. w zakresie odpowiednio pkt: 1 i 7, 2 i 8, 3 i 9, 4 i 10, 5 i 11, 6 i 12, 7 i 13, 8 i 14, 9 i 15, 10 i 16, 11 i 17, 12 i 18. Zatem w zakresie żądań z pkt [...] zawartych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniosek ten stanowi kolejne podanie zawierające żądanie weryfikacji decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i w [...] w okresie od [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r. Z tego wynika, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2015 r. w zakresie żądań wymienionych w pkt [...] winien zostać rozpoznany przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej albo w ten sposób, że organ uzna to podanie za kolejne pismo podtrzymujące wcześniej złożony wniosek z dnia [...] maja 2014 r. w zakresie zawartych w nim żądań z pkt [...] – jeżeli postępowanie z tego wniosku jeszcze się toczy. Jeżeli natomiast postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. w zakresie tych samych żądań, co wniosek z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało ostatecznie zakończone poprzez wydanie stosownego aktu, wówczas organ rozpozna ten drugi wniosek oceniając wpierw dopuszczalność wszczęcia kolejnego postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w przepisie art. 161 Kpa, odnoszącego się do tych samych kwestionowanych decyzji, biorąc pod uwagę przesłanki przewidziane w przepisie art. 61a § 1 Kpa. W zakresie żądań zawartych w pkt [...] i [...] wniosek z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie pokrywa się z wcześniejszym wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. i także nie został rozpoznany. Wobec tego, że w skarżący składa do Ministra w jednym podaniu wiele żądań dotyczących weryfikacji wielu różnych decyzji w różnych trybach nadzwyczajnych, nie zawsze podając szczegółowe dane dotyczące przedmiotu zaskarżenia (np. w pkt [...] wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r., gdzie wskazano na decyzje wydane w okresie przekraczającym 1 rok, nie podając poszczególnych dat i numerów tych decyzji). W konsekwencji skarżący musi liczyć się z tym, że taki sposób komunikacji z organem niewątpliwie znacznie komplikuje procedowanie i przyczynia się do spowolnienia jego pracy. Samo precyzyjne ustalenie przedmiotu zaskarżenia wskazanego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. i uzyskanie akt spraw zakończonych poszczególnymi kwestionowanymi decyzjami wydłuża procedowanie organu. Z tych względów Sąd uznał, że Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie można postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym. Skoro tak, to także wymierzenie w takich warunkach organowi grzywny w trybie przepisu art. 149 § 2 Ppsa Sąd uznał za niezasadne. W niniejszej sprawie nie można było zastosować trybu połączenia spraw wskazanego w przepisie art. 111 § 2 Ppsa, tj. sprawy zainicjowanej niniejszą skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ze sprawami ze skarg na decyzje Ministra Pracy i Polityki Społecznej wskazane w pkt [...] pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. W ocenie Sądu, skargi w tym zakresie zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczą różnych spraw. Skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania mają inny przedmiot, niż skargi na decyzje administracyjne. W tych pierwszych sprawach znaczenie ma stan sprawy na dzień orzekania przez Sąd, a w tych drugich stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W pierwszych sprawach nie kontroluje się zgodności z prawem wydanych w toku postępowania indywidualnych aktów administracyjnych. Wobec tego w zakresie pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. zastosowanie znajdował przepis art. 57 § 3 Ppsa, dlatego też z pisma tego wydzielono niniejszą skargę do odrębnego rozpoznania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa orzekł, jak w sentencji.