I SAB/Wa 42/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania odwołania B. D. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r., nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz B. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] grudnia 2021 r. (data prezentaty) B. D. (dalej jako skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2021 r. ustalającej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod inwestycję drogową. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...] nr [...], powiat [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha oraz nr [...]o pow. [...]ha, decyzją Wojewody [...] z [...] października 2019 r., nr [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, częściowo zmienioną decyzją Ministra Rozwoju z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], została przeznaczona pod inwestycję drogową polegającą na budowie drogi ekspresowej [...][...] - [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...], zadanie 2: węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem) Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2021 r.: - w pkt 1 orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] nr [...], powiat [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...]o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, które powstały z podziału działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], przeznaczonej pod inwestycję drogową polegającą na budowie drogi ekspresowej [...][...] - [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...], zadanie 2: węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem), - w pkt 2 orzekł o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 w całości na rzecz B. D., - w pkt 3 orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziały Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 decyzji na rzecz osoby wskazanej w pkt 2 decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji w dniu [...] kwietnia 2021 r. (data prezentaty) odwołanie złożył B. D. - kwestionując prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą O. T.. Pismem z [...] października 2021 r. (data prezentaty) B. D. wniósł ponaglenie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. Następnie pismem z [...] grudnia 2021 r. (data prezentaty) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r., nr [...]. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. - objawiające się w nierozpoznaniu w terminie sprawy z odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2021 roku o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...]zł za nieruchomość oznaczoną jako działki o nr ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...] oraz [...], położone w Gminie [...], obręb [...] (nr [...]), powiat [...], wydzielone z działek nr [...],[...],[...] oraz [...], które zostały objęte decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2019 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa drogi ekspresowej [...][...] - [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...]. Zadanie 2: węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem)". Mając powyższe na uwadze na podstawie: 1. art. 149 § 1 pkt 1) PPSA wniósł o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do załatwienia sprawy z odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...]z [...] marca 2021 r. w terminie 14 dni licząc od dnia wydania wyroku w sprawie, 2. art. 149 § 1 pkt 3) i 149 § 1a PPSA wniósł o stwierdzenie, iż bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. art. 154 § 7 PPSA wniósł o przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 PPSA, 4. art. 200 PPSA wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 5. art. 106 § 3 PPSA wnoszę o przeprowadzenie dowodu z: - dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy prowadzonej przez Ministra Rozwoju i Technologii pod sygn. akt: [...], w tym w szczególności dokumentów powołanych w uzasadnieniu niniejszej skargi, na okoliczności tam wskazane, - notatki z dnia [...] listopada 2021 roku, na okoliczność działań podejmowanych przez pełnomocnika Skarżącego w sprawie oraz informacji co do przebiegu sprawy uzyskanych od pracownika Ministerstwa Rozwoju i Technologii. W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł, że pomimo upływu terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a., Minister nie zakończył postępowania odwoławczego, nie wyznaczył też nowego terminu jej załatwienia. Dodał, że problemy organizacyjne - związane m.in. ze zmianą osoby ministra - pozostają bez znaczenia dla stwierdzenia bezczynności Ministra. Na zakończenie podkreślił, iż brak merytorycznego rozpoznania sprawy w ustawowym terminie świadczy o bezczynności organu administracji. Zaś nieusprawiedliwione przerwy w dzianiach organu oraz rażący brak organizacji tych działań świadczą o przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania w sprawie podnosząc, że rozstrzygnął już przedmiotową sprawę - gdyż decyzją nr [...] z [...] grudnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dalszej części odniósł się do zarzutów skargi podkreślając, iż w trakcie prowadzonych postępowań odwoławczych Minister Rozwoju i Technologii, działając jako organ II instancji, obowiązany jest do podejmowania działań mających na celu urzeczywistnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej Minister - stojąc na straży praworządności - obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Minister zobligowany jest m.in. do analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi, a ponadto odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony skarżące. Zaznaczył, iż proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363.), jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. Następnie wskazał, że poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ odwoławczy (co do zasady) wg kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w k.p.a. tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Dodał, że pomimo tego, iż przedmiotowe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z 35 k.p.a. - to niemniej jednak brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu odwoławczego. Z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, szczegółową analizę materiału dowodowego, jak również konieczność rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Na zakończenie organ Minister zwrócił uwagę na fakt, że akta administracyjne w przedmiotowej sprawie zostały dosłane do organu drogą ePUAP dopiero w dniu [...] września 2021 r. Jednakże - wobec braku w aktach sprawy zarówno operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu wojewódzkiego jak też kontroperatu sporządzonego na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. - wystąpił on drogą mailową do Wojewody [...] o przesłanie obydwu tych dokumentów. W dniu [...] września 2021 r. organ wojewódzki przesłał skan operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego O. T. oraz skan operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K.. Jednocześnie w dniu [...] września 2021 r. Minister wystąpił do biegłej O. T. o informację dotyczącą aktualności sporządzonego przez nią operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2020 r. Odpowiedź na powyższe wystąpienie została przesłana przez biegłą przy piśmie z dnia [...] września 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2021 r. Mając powyższe na uwadze Ministra Rozwoju i Technologii uznał, że nie można zarzucić mu bezczynności w prowadzeniu postępowania - bowiem w trybie art. 136 k.p.a. dokonywał on czynności wyjaśniających, które były niezbędne dla dokonania końcowego rozstrzygnięcia. Podkreślił też, że akta administracyjne niniejszej sprawy wpłynęły do Ministerstwa w dniu [...] września 2021 r., natomiast decyzja została wydana przez Ministra Rozwoju i Technologii w dniu [...] grudnia 2021 r. - co biorąc pod uwagę bardzo dużą liczbę innych spraw odwoławczych prowadzonych przez organ, prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie bezczynności. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. (data prezentaty) skarżący poinformował Sąd, że podtrzymuje swoją skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii. .Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Poza tym skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu, złożył - w trybie art. 37 § 1k.p.a. - ponaglenie na bezczynność organu na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie sprawy. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagało, czy przedmiotem skargi B. D. jest bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii, czy też przewlekłość tego Ministra w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżących. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Dotyczy to niniejszej sprawy do której mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym art. 37 § 1 k.p.a. zawierający definicję bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Wobec tego, iż skarżący przede wszystkim zarzuca organowi niezałatwienie sprawy w terminach ustawowych, określonych w art. 35 k.p.a. - Sąd uznał, że niniejsza skarga jest skargą na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. ustalającej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce, jeśli w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym Sąd - badając skargę na bezczynność organu - czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność organu wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] grudnia 2021r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro orzeczenie Ministra zostało wydane po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii aczkolwiek naganna, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - bowiem organ rozpoznał odwołanie skarżącego wydając decyzję w dniu [...] grudnia 2021r. Oceniając charakter bezczynności organu Sąd wziął też pod uwagę przedstawione przez Ministra w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy - uznając, że jego działanie nie było wyrazem złej woli i nie cechuje go tak poważny stopień naruszenia prawa, jak twierdzi skarżący. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność jako nierażącą - Sąd oddalił skargę w części dotyczącej przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści tego artykułu oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu w zakresie rozpoznania jej odwołania od decyzji organu I instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Zatem z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działania organu jako bezczynności w rozpoznaniu odwołania nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 151 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.