I SAB/Wa 422/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...] ozn. hip. jako [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej H. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. (data pierwszej prezentaty) H. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. dotyczące rozpoznania jej wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], oznaczoną hip. jako "[...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia 10 grudnia 1949 r. H. i W. małżonkowie S. - dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości – złożyli wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w dniu 8 grudnia 2009 r. H. P. (spadkobierczyni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości) złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w W. przy ul. [...]. Wniosek dekretowy został rozpatrzony w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzją Prezydenta W. odmawiającą przyznania H. P. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. [...]. Od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie i w dniu 12 kwietnia 2012 r. stwierdzono, że ww. decyzja jest ostateczna. Następnie akta sprawy zostały przesłane do Urzędu [...] - w celu rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Pismami z dnia 5 czerwca 2012 r. ww. organ zwrócił się do: - Wydziału Architektury i Budownictwa w P. o nadesłanie szeregu dokumentów dotyczących inwestycji zrealizowanych na gruncie przedmiotowej nieruchomości, - Archiwum Państwowego W. o udzielenie informacji oraz o nadesłanie dokumentów, w tym planu zabudowy obowiązującego w dniu wejścia w życie dekretu. Następnie pismami z dnia 30 października 2012 r. i 15 stycznia 2013 r. organ ponownie zwrócił się do Archiwum Państwowego W. o nadesłanie szeregu kserokopii dokumentów dotyczących tej nieruchomości. W dniu 20 maja 2013 r. do Wojewody [...] wpłynęło zażalenie H. P. z dnia 13 maja 2013 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], oznaczoną hip. jako [...]. Pismami z dnia 20 sierpnia 2013 r. Urząd [...] i: - wystąpił do Archiwum Państwowego W. z ponagleniem o nadesłanie fragmentu planu obejmującego część ulicy [...] i fragmentu inwentaryzacji zniszczeń W. oraz fragmentu "ogólnego planu zabudowania W.", - wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu P. o przesłanie akt lokalizacyjnych oraz decyzji lokalizacyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, - powiadomił skarżącą o przyczynach zwłoki komunikując jednocześnie, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone po zebraniu i przeanalizowaniu kompletnego materiału dowodowego oraz wskazał termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2013 r. Po rozpoznaniu zażalenia H. P. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wówczas, gdy organ, co prawda podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu lub ogranicza się do informowania o nowym terminie załatwienia bez podania rzeczywistych przyczyn jej dotychczasowego niezałatwienia - co prowadzi do odwleczenia w czasie załatwienia danej sprawy decyzją administracyjną. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Wojewoda uznał, że organ I instancji wystąpił pismami do stron o uzyskanie materiałów własnościowych, niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy oraz o przesłanie postanowień o stwierdzeniu nabycia praw do spadku przez wnioskodawcę po poprzednich właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Ponadto z akt niniejszej sprawy wynika, że podjął działania w celu zgromadzenia materiału dowodowego i zbadania, czy spełnione są przesłanki wynikające z art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tzn. przeznaczenia terenu w planach zagospodarowania przestrzennego w chwili wejścia w życie ww. dekretu, a także daty utraty posiadania gruntu przez poprzednich właścicieli. Jednakże organ nie poinformował stron postępowania o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie wyznaczył następnego terminu jej załatwienia. Prezydent podjął działania i poinformował o terminie rozpatrzenia sprawy dopiero po tym, jak zostało złożone zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym Wojewoda uznał, iż wniesione zażalenie należy uznać za uzasadnione i wyznaczył organowi pierwszej instancji termin 2 miesięcy od daty doręczenia niniejszego postanowienia na załatwienie poprzez wydanie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania - z uwagi na konieczność rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego sprawy i zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego dot. przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ termin wyznaczony przez Wojewodę nie został dotrzymany, dlatego też H. P. pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. (data pierwszej prezentaty) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. dotyczące rozpoznania jej wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], oznaczoną hip. jako [...]. Wnosiła w niej o: - zobowiązanie Prezydenta W. do załatwienia przedmiotowej sprawy w dodatkowym 14 dniowym terminie, - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent W, wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a ponadto pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. pełnomocnik strony został poinformowany o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 31 grudnia 2014 r. Do dnia 15 stycznia 2015 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja o zakończeniu postępowania administracyjnego objętego niniejszą skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na przewlekłość Prezydenta m. st. Warszawy, złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast w myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma zatem miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd - badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ – bierze pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w dniu wyrokowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Prezydent W. uchybił powołanym na wstępie przepisom bowiem, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...] został do niego złożony w dniu 8 grudnia 2009 r. i do dnia wydania rozstrzygnięcia przez Sąd nie został rozpoznany. Jednakże należy podnieść, że termin do rozpatrzenia tego wniosku zaczął biec dopiero po dniu 12 kwietnia 2012 r. - kiedy stwierdzono, że jest ostateczna decyzja Prezydenta W. odmawiającą przyznania H. P. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. jako [...]. Ponadto należy mieć na uwadze, że organ podejmował szereg działań w celu zgromadzenia stosownej dokumentacji w sprawie, poinformował też stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania - ale w nie wydał żadnego orzeczenia. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu wniosku H. P. o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość uznać należy za uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił bowiem wskazanym wyżej przepisom procesowym, określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa." Sąd uznał jednocześnie, że prowadzenie niniejszego postępowania w sposób przewlekły nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa, bowiem organ administracji podjął jednak pewne - rozciągnięte w czasie - czynności w sprawie, ponadto poinformował strony o terminie rozpoznania wniosku oraz o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny uznając, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną funkcję spełni samo stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.