I SAB/Wa 422/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. J. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy Technologii postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz W. J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 22 września 2021 r. W. J. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej też jako organ/minister) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...]. Skarżący wskazał, że odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone [...] sierpnia 2020 r., zaś minister naruszając art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej jako kpa) dotychczas nie wydał decyzji. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, a także zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że [...] października 2021 r. wydana została decyzja w sprawie, zaś opóźnienie w jej wydaniu wynika z faktu, że postępowania o odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczane pod drogi publiczne mają charakter złożony i wymagają podjęcia wielu czynności, przy czym sprawy rozpoznawane są zgodnie z kolejnością wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności lub przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy z kolei rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu niniejszą skargę należy zakwalifikować jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, z uwagi na podniesione zarzuty oraz tok postępowania przed organem. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec wydania powyższej decyzji postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Nie zwalnia to jednak Sądu od rozpoznania skargi w pozostałym zakresie. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu 24 sierpnia 2020 r. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa, termin na rozpoznanie sprawy upływał z dniem 24 września 2020 r. Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2020 r. organ wskazał jako datę zakończenia postepowania 1 lutego 2021 r. Pismem z [...] stycznia 2021 r. minister zwrócił się o informacje do Banku [...] w [...]. Zawiadomieniem z [...] lutego 2021 r. jako termin zakończenia sprawy wskazano 31 marca 2021 r. Pismem z [...] lutego 2021 r. organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie wyjaśnień, które wpłynęły do organu 1 marca 2021 r. – jest to ostatnia odnotowana czynność w sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ przekroczył termin określony w art. 35 § 3 kpa i wydał decyzję w sprawie ponad rok po terminie, zaś po 1 marca 2021 r. nie odnotowano żadnych czynności w sprawie. Uzasadnia to przyznanie, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ dwukrotnie zawiadamiał stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co związane było z oczekiwaniem na nadesłanie wnioskowanych informacji, jako przewlekłość organu nie może zatem zostać uznany okres do 31 marca 2021. Ponadto Sądowi z urzędu jest wiadomym, że nadal utrzymująca się pandemia koronawirusa spowodowała utrudnienia w pracy organów, co także należy wziąć pod uwagę oceniając charakter naruszenia prawa przez organ. Nadto nie można pominąć faktu, że organ wydał już decyzję, przez co nie można przyjąć aby przekroczenie terminu związane było z unikaniem podjęcia rozstrzygnięcia bądź lekceważeniem praw strony. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej należy zwrócić uwagę na fakt, że ocena czy okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie tych dodatkowych środków pozostawiona została do uznania sądowi. Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 1163/16). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe instytucje mogą mieć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, gdy opóźnienie w rozpoznaniu sprawy jest znaczne a jednocześnie brak okoliczności które mogłyby ten stan rzeczy tłumaczyć. Z uwagi na okoliczności podniesione wyżej, a przede wszystkim zakończenie postępowania przed organem, Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych w sprawie gdzie doszło już do likwidacji stanu bezczynności byłoby niecelowe i w tym zakresie skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 3 ppsa oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji), na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 2 sentencji), na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 decyzji) oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty sądowe składa się wpis w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.