I SAB/Wa 426/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie przyznania odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku A. S. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pochodzącej z nieruchomości [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 10 października 2011 r. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 marca 1990 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pochodzącej z nieruchomości [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że postępowanie przed organem toczy się od wielu lat i organ nie podjął żadnych istotnych działań zmierzających do zakończenia postępowania zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uznał wniesione w dniu 26 maja 2011 r., w trybie art. 37 kpa, zażalenie za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie Prezydentowi W. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2011 r. – który nie został dotrzymany. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu ustalenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. W treści odpowiedzi organ podał, że ze względu na złożony charakter postępowania trwa analiza zgromadzonej dokumentacji oraz, że do zakończenia przedmiotowego postępowania konieczne jest jeszcze wyjaśnienie, w jakiej dacie byli właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 marca 1990 r. r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Nadto w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98, LEX nr 48688). W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu 21 marca 1990 r. do WGiGG [...] wniosku A. S. z dnia 14 marca 1990 r. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Prezydent W. od dnia 16 czerwca 2009 r., tj. od dnia otrzymania przez niego ostatecznych decyzji i postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. wraz z aktami sprawy, do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem A. S. z dnia 14 marca 1990 r. o przyznanie odszkodowania. Zatem, mimo upływu prawie trzech lat, we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Jedyną czynnością podejmowaną w sprawie przez Prezydenta – przed wniesieniem skargi – było wystąpienie w dniu 29 czerwca 2009 r. do Archiwum Państwowego W. o nadesłanie kserokopii [...] budynku usytuowanego na spornym gruncie, o którą również wystąpił do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu W. [...] pismem z dnia 24 listopada 2009 r. Mimo uzyskania w dniu 20 października 2009 r. odpowiedzi z Archiwum na przedmiotowe wystąpienie i otrzymania w dniu 2 grudnia 2009 r. oczekiwanych przez organ kserokopii [...] budynku, nie podjęto w sprawie żadnych dalszych czynności. Dopiero, Prezydent zmotywowany skargą wniesioną na jego bezczynność w rozpatrzeniu wzmiankowanego wniosku o przyznanie odszkodowania, pismami z dnia 12 października 2011 r. zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. [...] o nadesłanie decyzji komunalizacyjnych dla obejmujących przedmiotową nieruchomość działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] oraz do Wydziału Zasobów Lokalowych [...] W. o informację dotyczącą otrzymania przez J. S. lokalu z zasobów Gminy W. i mimo iż od zwrotu akt Prezydentowi przez Wojewodę upłynęło dwadzieścia osiem miesięcy, to dopiero w chwili wniesienia skargi organ zorientował się, że nie posiada kompletnej dokumentacji akt sprawy. Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, wyznaczając kolejnych pięć – nie wliczając terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Wojewodę [...] – terminów rozpatrzenia przedmiotowego wniosku do dnia 14 marca 1990 r., wskazując jako przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy gromadzenie dodatkowej dokumentacji – bez konkretnego wskazania o jakie dodatkowe dokumenty chodzi – oraz bardzo dużą ilość spraw do rozpatrzenia z zakresu odszkodowań – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 kpa. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. W ocenie Sądu pomimo upływu wszystkich, sześciokrotnie wyznaczanych terminów rozpoznania sprawy, wniosek z dnia 14 marca 1990 r. nie został rozpoznany, czym organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 12 kpa. Podawane przez organ powody wielokrotnego, nieustannego i nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy nie może więc w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy od złożenia przez stronę wniosku o odszkodowanie minęły już dwadzieścia dwa lata, a od zwrotu akt Prezydentowi przez Wojewodę – po wydaniu decyzji i postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. – ponad dwa lata, natomiast od wyznaczenia przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy dziewięć miesięcy i w tym czasie organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie. Zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa. Tymczasem Prezydent W. odpowiednio pismami z dnia: [...] czerwca 2009 r., [...] listopada 2009 r., [...] maja 2010 r., [...] listopada 2010 r. i [...] marca 2011 r. wyznaczał kolejno pięciokrotnie następujące terminy rozpoznania sprawy do: "[...] listopada 2009 r.", "[...] kwietnia 2010 r.", "[...] października 2010 r.", "[...] marca 2011 r." i "[...] sierpnia 2011 r." Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 14 marca 1990 r. złożonym przez A. S. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, iż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został już znacznie przekroczony, a jak wynika z odpowiedzi na skargę Prezydenta W. z dnia 9 listopada 2011 r., przyczyną zwłoki w rozpoznaniu sprawy jest konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie ustalenia daty pozbawienia byłych właścicieli możliwości faktycznego władania przedmiotową nieruchomością. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta W., gdyż w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przez organ wskazane wyżej zasady, bowiem Prezydent z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku z dnia 14 marca 1990 r., czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Biorąc pod uwagę konieczność zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Co do rażącego charakteru bezczynności organu zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która to ustawa znowelizowała m. in. art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając w § 1 obowiązek każdorazowego stwierdzania przez sąd rażącego bądź nie naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość – przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 maja 2011 r. Sąd uznał, że bezczynność ustalona w okresie od 17 maja 2011 r. do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że od dnia wejścia w życie powyższej ustawy do dnia rozprawy minęło dziesięć miesięcy, w ciągu których organ – poza wystąpieniem, zmotywowany otrzymaniem skargi w przedmiotowej sprawie, pismem z dnia 12 października 2011 r. do [...] W. – nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości organu nie podejmującego koniecznych czynności procesowych, zmierzających do zakończenia postępowania. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 zd. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie terminy załatwienia sprawy. Jeśli się również zważy, że przed wystąpieniem ze skargą do sądu skarżący skorzystał ze środka przeciwdziałania bezczynności organu w postaci zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa, to przy uwzględnieniu sposobu rozpatrzenia tego zażalenia przez organ wyższego stopnia, skargę na bezczynność Prezydenta W. należało uznać za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi wyznaczyć organowi termin do załatwienia wniosku skarżącego w stosownej formie procesowej. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie tego samego przepisu Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy, Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.