I SAB/Wa 426/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania C. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. C.S., reprezentowana przez pełnomocnika adw. J.F., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. znak [...]. Utrzymaną w mocy decyzją, organ pierwszej instancji stwierdził w punkcie 1, że nieruchomość położona w [...] gmina [...] odpowiadająca objętej wnioskiem działce ewidencyjnej nr [...] w części, w jakiej powstała z parcel nr: [...] podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) W punkcie 2 zaś orzekł, że nieruchomość położona w [...] gmina [...] odpowiadająca objętym wnioskiem działkom ewidencyjnym nr [...] oraz pozostałej części działki ewidencyjnej nr [...], zabudowana zespołem dworko-parkowym nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e przywołanego dekretu. Odwołanie C.S. od powyższej decyzji, przekazane Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pismem z [...] lutego 2014 r., wpłynęło do organu odwoławczego [...] lutego 2014 r. i do dnia wniesienia skargi pozostało nierozpoznane. Skarżąca podkreślała, iż mimo upływu ponad roku do doręczenia odwołania Ministrowi, ten nie podjął żadnych działań mających na celu jego merytoryczne rozpoznane. Bezskuteczne też okazało się wystosowane przez nią przy piśmie z [...] lutego 2015 r. wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. W związku z czym, żądała zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju do wydania decyzji merytorycznej w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania wyroku Sądu, wymierzenia mu grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, powołując się na informowanie kilkakrotne strony o przyczynach zwłoki (wywołanych dużą ilością spraw i konieczności ich rozpatrywania według daty wpływu) oraz o planowanych kolejnych terminach zakończenia postepowania. Minister wyjaśniał ponadto, że według wewnętrznego systemu komputerowego w dniu wpływu odwołania C.S. do organu, w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (w ramach którego sprawa ta zostanie rozpoznana) ilość spraw oczekujących na załatwienie wynosiła 669. Natomiast na dzień wpływu skargi liczba nierozpoznanych spraw, mających wcześniejszą datę wpływu, wynosiła około 419. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie Przedmiotem skargi C.S. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Wejwody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Na wstępie zauważyć wypada, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania", należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, w konsekwencji czego organ nie załatwia sprawy w terminach ustawowo przewidzianych. Pamiętać zaś należy, iż zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania (art. 35 § 3 in fine k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, a także ocenienia charakteru stwierdzonej przewlekłości. Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy objętej odwołaniem C.S. i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Odwołanie to wpłynęło zaś do organu pierwszej instancji [...] lutego 2014 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty [...] Urzędu Wojewódzkiego. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 in fine k.p.a. termin do rozstrzygnięcia sprawy nim objętej. Wyjąwszy nawet okres siedmiu dni, w których organ pierwszej instancji, w myśl art. 133 k.p.a., obowiązany był przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, postępowanie odwoławcze w okolicznościach rozpoznawanej sprawy winno się zakończyć co do zasady w drugiej dekadzie marca 2014 r. Tymczasem do dnia wydania niniejszego wyroku, a więc przez okres ponad roku, Minister w sprawie wywołanej odwołaniem skarżącego postępowania nie zakończył, nie wydał także orzeczenia wpadkowego, które ten stan zwłoki by przerywało. Oczywiście termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. mógł ulec przedłużeniu na zasadzie określonej w art. 36 § 1 k.p.a., jednakże aby w ten sposób organ mógł skutecznie uwolnić się od zarzutu przewlekłego prowadzenia postepowania, przedłużenie to musiałoby być wywołane ważkimi przyczynami mającymi związek z rozpoznawaną sprawą (np. koniecznością pozyskania nowych dowodów). Taka jednak sytuacja w sprawie niniejszej nie ma miejsca, gdyż jedyną przyczyną mającą uzasadniać przedłużanie postępowania na kolejne okresy podawaną przez organ, był wzgląd na dużą ilość spraw wpływających do organu oraz konieczność ich rozpoznawania według kolejności wpływu (vide pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z: [...].03.14 r., [...].06.2014 r., [...].08.2014 r., [...].02.2015 r i [...].03.2015 r.). Przedłużanie zaś terminu zakończenia postępowania w sytuacji, gdy nie jest to podyktowane obiektywnymi przyczynami mającymi źródło w podejmowanych w jego toku czynnościach ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy, a zwłaszcza czynienie tego wielokrotnie - a z taką sytuacją mamy tu do czynienia- oceniane być musi jako nadużywanie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zaistniałej w sprawie zwłoki. Skoro tak, to konieczne jest wyznaczenie przez Sąd organowi terminu do jej załatwienia. Zważywszy jednak na to, że dotychczas Minister w ramach postępowania wyjaśniającego nie podejmował żadnych merytorycznych czynności (a przynajmniej nie wynika to z przekazanych ze skargą akt), Sąd uznał, że realnym terminem w jakim postępowanie może ulec zakończeniu jest termin miesięczny (liczony od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem do organu), a nie jak domagała się tego skarżąca - 14 dni. Z jednej strony bowiem tak oznaczony termin uwzględnia złożoność materii w jakiej Minister będzie orzekał - wywołaną w dużej mierze historycznym aspektem sprawy, z drugiej zaś daje organowi realną szansę na przeprowadzenie w tym czasie (o ile zaistnieje taka potrzeba) uzupełniającego postępowania dowodowego przy jednoczesnym stworzeniu stronom możliwości zapoznania się z tymi dowodami, czego wymaga art. 10 § 1 k.p.a. Przechodząc zaś do oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, Sąd uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego przybrała ona postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Z jednej strony bowiem w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z ustanowioną w kodeksie zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz przewidzianym w art. 35 § 3 in fine k.p.a. terminem, w jakim postępowanie organ odwoławczy winien zakończyć; z drugiej zaś nie sposób mówić o jakiejkolwiek efektywności postępowania, w sytuacji, w której przez przeszło rok organ ów nie podejmuje jakichkolwiek działań merytorycznych w sprawie. Nie mogły przy tym tego stanu rzeczy usprawiedliwiać trudności organizacyjno-kadrowe, czy przywoływana przez Ministra ilość spraw do niego wpływających. Rzeczą bowiem organu (osób pastujących funkcje organu) jest tak zorganizowanie pracy w urzędzie go obsługującym (w tym zapewnienie odpowiedniej obsady kadrowej), by do tak drastycznych naruszeń praw strony nie dochodziło. Innych zaś okoliczności powodujących zwłokę organ nie podaje i nie wynikają one z akt administracyjnych. Sytuacja zaś, w której przez przeszło rok "prowadzenia" postępowania administracyjnego organ nie podejmuje żadnej czynności procesowej zmierzającej do załatwienia sprawy, a jedynie ogranicza się do przedłużania tegoż postępowania, nie tylko pozostaje w sprzeczności z przywołaną już wyżej zasadą szybkości postępowania, ale prowadzić musi także nieuchronnie do podważania zaufania uczestniczących w nim stron do władzy publicznej, a więc godzi w jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego uregulowaną w art. 8 k.p.a., co w demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowane. Sąd nie dostrzegł natomiast potrzeby skorzystania z uprawnień wynikających z art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc wymierzenia organowi grzywny w związku ze stwierdzonym przewlekłym prowadzeniem przezeń postępowania. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, wystarczająco dyscyplinującą funkcje spełni zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, jak też sformułowana w wyroku ocena stopnia naruszeń prawa, jakich dopuścił się Minister przy jej procedowaniu, która to ocena stanowi także swoistą represję dla organu. Otwiera wszak stronie możliwość dochodzenia przewidzianego art. 4171 § 3 kc odszkodowania, za szkodę związaną z niewydaniem decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.