I SAB/Wa 428/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.C. i M. C. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących A.C. i M.C. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. C. i M. C. pismem z [...] września 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...-[...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za prawo własności nieruchomości ozn. w ewid. gruntów obręb [...] [...], gm. [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha przejętej z mocy prawa przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...]-[...] z [....] października 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 1990 ze zm.) w związku z art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa oraz art. 36 § 1 i § 2 kpa poprzez:  - brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie i brak dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wobec znajdującej się w aktach sprawy wyceny sporządzonej na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę P. D.; - brak zajęcia stanowiska i brak wydania rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego przez organ w terminie ustawowym; podejmowanie przez organ czynności pozornych, które nie zmierzają do rozstrzygnięcia sprawy, a polegają tylko i wyłącznie na wydłużaniu trwającego postępowania bez podania przyczyny; - brak powiadomienia skarżących o przyczynie braku podjęcia czynności przez organ w określonym ustawowo terminie, tj. jednego miesiąca od daty wpływu odwołania; 2. art. 8 kpa i art. 12 kpa poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z okolicznością braku podjęcia przez organ czynności, które miałyby na celu rozstrzygnięcie sprawy i rozpatrzenie odwołania skarżących w terminie ustawowym, a ponadto poprzez brak zajęcia przez organ stanowiska w sprawie, a nawet brak dla strony informacji o przyjęciu odwołania do rozpatrzenia i brak wyznaczenia przewidywanego terminu załatwienia sprawy; 3. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania przez organ prawa skarżących do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o ponaglenie i zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce ze rażącym naruszeniem prawa; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżących grzywny na podstawie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości połowy równowartości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali przebieg postępowania podkreślając, że Wojewoda [...]-[...] po przeprowadzeniu wielomiesięcznego postępowania [...] sierpnia 2020 r. wydał decyzję ustalającą odszkodowanie tytułem wywłaszczenia nieruchomości. Skarżący [...] sierpnia 2020 r. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Organ do chwili obecnej nie zajął żadnego stanowiska i nie zostały podjęte żadne czynności w sprawie. Skarżący podkreślili, że bezczynność i przewlekłość organu ma charakter rażący, tym bardziej, że w postępowaniu prowadzonym przed Wojewodą został zebrany wystarczający materiał dowodowy, w tym w postaci operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę P. D. (na zlecenie skarżących) oraz J. G. (z urzędu). Organ nie ma potrzeby prowadzenia czasochłonnego i zawiłego postępowania wyjaśniającego, gdyż całość okoliczności faktycznych znajduje się w aktach. Nieuzasadniona zwłoka organu wobec zmian cen na rynku nieruchomości, może jedynie zmierzać ku deaktualizacji informacji przedstawionych w operatach szacunkowych. Uporczywe zwlekanie przez organ z przystąpieniem do rozstrzygnięcia sprawy może doprowadzić do sytuacji, w której znajdujące się w aktach postępowania wyceny rzeczoznawców, stracą ważność. Bierność organu narusza określone w art. 12 kpa i art. 8 kpa zasady szybkości postępowania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Skarżący zaznaczyli, że pismem z [...] listopada 2020 r., ponowionym [...] września 2021 r. złożone zostało ponaglenie, co nie wpłynęło w żadnym stopniu na przyspieszenie czynności organu, który w dalszym ciągu nie podjął żadnych czynności w sprawie. Zdaniem skarżących bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego postępowania, naruszają wyrażoną w art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji zasadę prawa obywatela do słusznego odszkodowania. Skarżący przytoczyli stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do bezczynność i przewlekłości organu podkreślając, że w ich ocenie zachodzi zarówno przewlekłość jak i bezczynność organu. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zaznaczyli, że pomimo złożonego ponaglenia organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. W piśmie z [...] października 2021 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący wnieśli dodatkowo o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy tytułem zadośćuczynienia. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] uchylono w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...]-[...] z [...] sierpnia 2020 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister wskazał, że zakończył postępowanie w sprawie w terminie 1 dnia od dnia wpływu do organu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto działając jako organ II instancji zobowiązany jest do podejmowania działań mających na celu urzeczywistnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w kpa, tj. art. 7 i art. 77 kpa. Organ zaznaczył, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. W szczególności na potrzeby postępowań odszkodowawczych sporządzony jest główny dowód w sprawie - operat szacunkowy i konieczna jest jego szczegółowa analiza. Zwłaszcza, że w złożonym odwołaniu skarżący zakwestionowali sporządzoną wycenę nieruchomości. Minister zaznaczył, że wydanie decyzji przez organ odwoławczy poprzedzone było wnikliwą analizą operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu wojewódzkiego, jak i operatu szacunkowego przedłożonego przez dotychczasowych właścicieli. Dodatkowo, w trakcie postępowania odwoławczego, Minister powziął informacje o nieprawidłowościach w jednej z opinii o wartości nieruchomości na podstawie informacji ujawnionych w równolegle prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Organ podkreślił, z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Brak działań nie był zatem celowy lecz wynikał z czynników zewnętrznych, a organ wydał rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do rozpoznania odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2020 r. ustalającej odszkodowanie stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżących uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...]-[...] z [...] sierpnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister załatwił zatem sprawę. Wydanie wskazanej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność (przewlekłość) organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z [...] września 2021 r. stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucili Ministrowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania odwołania. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Podkreślić przy tym trzeba, że dokonując analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie – wbrew zarzutom skargi - nie miało miejsce powadzenie przez organ postępowania w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi bezczynność organu. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Jak wynika z analizy zgromadzonego materiału dowodowego odwołanie A. C. i M. C. z [...] sierpnia 2020 r. od ww. decyzji z [...] sierpnia 2020 r., przekazane przy piśmie z [...] września 2020 r., wpłynęło do Ministra [...] września 2020 r. Jak wynika z analizy akt po wpłynięciu powyższego odwołania organ odwoławczy nie podejmował jakichkolwiek czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Pismem z [...] września 2020 r. poinformowano jedynie strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do [...] grudnia 2020 r., przy czym powyższy termin nie został przez organ dochowany. Decyzja rozpoznająca odwołanie wydana zaś została [...] września 2021 r., a więc po wniesieniu przez skarżących skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, co miało miejsce [...] września 2021 r. (data wpływu do Kancelarii Głównej Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii). Nie ulega zatem wątpliwości, że rozpoznając odwołanie Minister uchybił powołanym wyżej przepisom kpa określającym terminy załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Sądu okoliczności powyższe przemawiają za stwierdzeniem, że bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2020 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano po wniesieniu odwołania organ nie podejmował w istocie czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy. Decyzja rozpoznająca odwołanie wydana zaś została po upływie ponad roku od jego wniesienia ([...] września 2021 r.). Nie można więc uznać, że organ interesował się na bieżąco sprawą. Istotne przy tym jest, że na etapie postępowania odwoławczego – jak słusznie wskazali skarżący – organ dysponował całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności, tj. stopień skomplikowania sprawy, czy też konieczność analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie usprawiedliwiają bezczynności organu. Sąd nie znalazł natomiast uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny lub o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że mimo, iż z przekroczeniem terminu, to jednak odwołanie skarżących zostało rozpoznane, skarżący nie uzasadnili zaś należycie konieczności zastosowania tych szczególnych środków. Istotne jest przy tym, że zastosowanie tych środków stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.