I SAB/Wa 429/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.C. i S.C. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania A.C. i S.C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących A.C. i S.C. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2021 r. A. C. i S. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu złożonej skargi zarzucili organowi naruszenie: - art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. Nr 1990) w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa oraz art. 36 § 1 i 2 kpa poprzez brak podjęcia przez organ czynności i dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym znajdujących się w aktach sprawy dwóch operatów szacunkowych biegłych rzeczoznawców, w postaci operatu sporządzonego na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę P. D. oraz operatu sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę I. K., które to dowody mają fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenia odszkodowania przysługującego skarżącym tytułem wywłaszczenia nieruchomości, bez zbędnej zwłoki, a także poprzez - art. 8 i 12 kpa poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z okolicznością braku podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności dążących do wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia odwołania skarżących w terminie ustawowym, a ponadto organ pismem z dnia [...] września 2020 r. poinformował stronę o wyznaczeniu przewidywanego terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2020 r. bez podania przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy, - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez brak poszanowania przez organ prawa skarżących do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki. Skarżący wnieśli o ponaglenie i zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania skarżących od opisanej decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżących grzywny na podstawie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) w wysokości połowy równowartości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący opisali dotychczasowy tok postępowania, wskazując, że czynności podejmowane przez organ są pozorne i nie zawierają żadnego stanowiska merytorycznego w sprawie. Skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w celu jego zdyscyplinowania do załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] października 2021 r. skarżący uzupełnili skargę, wnosząc o przyznanie im sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi celem zadośćuczynienia, oraz ponowili żądanie zasądzenia od organu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2021 r. uchylił w całości opisaną na wstępie decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że zakończył postępowanie w niniejszej sprawie w terminie 2 dni od dnia wpływu do organu pisma stanowiącego uzupełnienie skargi na bezczynność organu. Ponadto Minister podkreślił, że podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy czym proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowana materiału dowodowego. W szczególności na potrzeby postępowań odszkodowawczych sporządzony jest główny dowód w sprawie - operat szacunkowy. Ze względu na charakter tego dokumentu konieczna jest szczegółowa jego analiza. Zwłaszcza, że w złożonym w sprawie odwołaniu skarżący zakwestionowali wycenę nieruchomości, wskazując, że operat szacunkowy sporządzony w rzeczonej sprawie nie może stanowić dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jednocześnie organ podniósł, że wydanie decyzji merytorycznej w sprawie poprzedzone było wnikliwą analizą operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, jak i operatu szacunkowego przedłożonego przez dotychczasowych właścicieli. Ponadto z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Długotrwałość działań organu nie była celowa, a wynikała z czynników zewnętrznych, natomiast organ wydał już rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Rozpoznając sprawę, Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] października 2021 r. uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanie tej decyzji powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zakończenia, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że organ procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Jednocześnie organ nie dotrzymał terminów nie tylko ustawowych załatwienia sprawy, ale również terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2020 r., który to termin wyznaczył samodzielnie pismem z dnia [...] września 2020 r. Zauważyć również należy, że organ w momencie wpływu do niego odwołania, tj. dnia 9 września 2020 r. dysponował kompletnym materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, że elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy nie zwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12 i 35 kpa. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. Sąd oddalił wniosek skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zastosowanie tych instytucji mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tych środków orzeczenie organu nie zostanie wydane. W niniejszej sprawie taka sytuacja z całą pewnością już nie występuje. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.