I SAB/Wa 430/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Z. i M. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę. K. Z. i M. Z. w dniu [...] maja 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...], ozn hip. Nr [...], w zakresie działki nr [...] z obrębu [...], zakończonego decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, że na skutek przewlekłości postępowania, umowa o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ww. działki zawarta została ze skarżącymi dopiero w dniu [...] stycznia 2012 r., a zatem po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] (uchwała Rady [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...]), który zawiera postanowienia uniemożliwiające korzystanie z przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, ponieważ wyłączono możliwość zabudowy działek o powierzchni mniejszej niż [...] m2, zaś dz. nr [...] posiada pow. [...] m2. W konsekwencji skarżący zostali pozbawieni możliwości wystąpienia z żądaniem odszkodowania, gdyż prawo użytkowania wieczystego powstało dopiero z chwilą zawarcia stosownej umowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wnioskiem z [...] lutego 1949 r. R. O., S. G., J. G. i Z. G. wystąpili o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, która na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), przeszła na własność Skarbu Państwa. Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1949 r. nr [...] odmówił wnioskodawcom przyznania prawa własności czasowej, zaś Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] kwietnia 1951 r. nr [...] utrzymało ww. orzeczenie w mocy. Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] stwierdził nieważności decyzji z [...] kwietnia 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] października 1949 r. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] ustanowił na rzecz spadkobierców byłych właścicieli (w tym skarżących) na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2 położonego w [...] w rejonie ulic: [...] oznaczonego jako działka nr [...]. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawarta została aktem notarialnym z [...] stycznia 2012 r. Rep. Nr [...]. Skarżący pismem z [...] maja 2017 r. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta [...] sprawy w terminie Następnie w dniu [...] maja 2017 r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 1949 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, wnosząc o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi podał, że w chwili jej wniesienia, od ponad 6 lat nie istnieje przedmiot zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że w ocenie Sądu, w sprawie brak jest podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi. Po pierwsze, skarżący wykorzystali przysługujący im w ramach procedury administracyjnej środek prawny zmierzający do zwalczania bezczynności lub przewlekłości, tj. wystąpili z zażaleniem (obecnie ponagleniem) przewidzianym w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Reasumując, w sprawie nie zaszły przesłanki do odrzucenia skargi z uwagi na niezrealizowanie obowiązku wcześniejszego wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma natomiast ocena skutków wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po załatwieniu sprawy przez organ (tj. po wydaniu decyzji w dniu [...] stycznia 2011 r. przez Prezydenta [...]). Zagadnienie to budzi poważne kontrowersje w orzecznictwie i piśmiennictwie. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., rozdział III). Podobne stanowisko wyrażone zostało np. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 937/11, z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 42/15, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 337/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że skarga winna być oddalona, jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Podobne stanowisko sformułowano w piśmiennictwie (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 615), w którym wskazuje się, że "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. W obecnym stanie prawnym, sąd oddala prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyłącznie, gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu". W orzecznictwie wyrażono jednak również pogląd odmienny, a mianowicie przyjmujący, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in. na znaczenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dla dochodzenia przez stronę odszkodowania w procesie cywilnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu. Po pierwsze, podstawowym celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do usunięcia tych niepożądanych przez ustawodawcę stanów. Wyraźnie wskazuje na to systematyka art. 149 P.p.s.a., gdzie dopiero w dalszej kolejności wskazuje się na dodatkowe elementy wyroku uwzględniającego skargę (§1a - §2). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Inaczej rzecz kształtuje się w razie wydania decyzji po wniesieniu skargi – wówczas skarga realizuje swe podstawowe założenie. Po drugie, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za bezczynność lub przewlekłość nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowych skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 41/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, zdaniem Sądu skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega merytorycznej ocenie w sytuacji, gdy na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności lub przewlekłości. Taka natomiast sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem Prezydent [...] decyzję rozpoznającą wniosek wszczynający niniejsze postępowanie wydał w dniu [...] stycznia 2011 r., zaś datą wniesienia skargi jest dzień [...]maja 2017 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.