I SAB/Wa 432/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]) z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego M. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M. pismem z dnia [...] września 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...] z obrębu [...]), przejętą na rzecz Miasta W. na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za w/w nieruchomość przejęta na rzecz Miasta W. w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości ustalonej przez Sąd w trybie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o przyznanie w trybie art. 149 § 2 powołanej ustawy, sumy pieniężnej w kwocie [...] zł oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. M. M. wniósł ponadto o uwzględnienie jako dowodów w sprawie takich dokumentów jak pismo Wiceprezesa Sądu Rejonowego dla W.- [...] w W. z [...] sierpnia 2019 r. oraz pismo Urzędu W. z dnia [...] grudnia 2018 r., które to dokumenty w jego ocenie świadczą m.in. o winie organu w powstaniu przewlekłości lub bezczynności oraz miały wpływ na rozstrzygnięcie ponaglenia. Ponaglenie z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] świadczą zaś o wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania podkreślając, że Sąd Rejonowy dla W. [...] w W. prawomocnym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...] stwierdził zasiedzenie, na wniosek M. M., nieruchomości, w skład której wchodziła działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m². Przedmiotowe orzeczenie uprawomocniło się w dniu [...] października 2017 r. Wskazana działka stanowiła przedmiot postępowania administracyjnego o jej wywłaszczenie na potrzeby inwestycji drogowej. Skarżący zaznaczył, że w dniu [...] listopada 2017 r. przesłał do organu pismo wskazujące na posiadanie przez niego tytułu własności przejętej nieruchomości wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania zmierzającego do wypłacenia odszkodowania. Następnie w dniu [...] kwietnia 2019 r. złożył ponaglenie do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. uznał je za nieuzasadnione, wskazując m.in., że postępowanie jest zawieszone. Skarżący podniósł ponadto, że w piśmie Urzędu W. z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformowany został, że organ zwrócił się do właściwego Sądu Rejonowego o przesłanie odpisu prawomocnego orzeczenia wydanego w sprawie sygn. akt [...]. Z kolei w piśmie Wiceprezesa Sądu Rejonowego dla W.- [...] w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. wskazano, że odpis prawomocnego postanowienia z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...], przesłany został do Urzędu W. w dniu [...] września 2018 r. i został odebrany przez upoważnionego pracownika w dniu [...] września 2018 r. Tym samym w ocenie skarżącego w sprawie doszło do zawinionej przez organ przewlekłości postępowania. Skarżący zaznaczył, że w żaden sposób nie przyczynił się do przewlekłości lub bezczynności postępowania. Od prawie dwóch lat (tj. od [...] listopada 2017 r.) stara się on uregulować stan prawny związany z wywłaszczeniem części zasiedzonej nieruchomości. Otrzymywane w sprawie sprzeczne informacje oraz chaotyczność prowadzonego postępowania podważają jego zaufanie do organu prowadzącego postępowanie. Jednocześnie nie był on w stanie uzyskać informacji na temat stanu sprawy oraz dokonywania ustaleń umożliwiającej jej przyspieszenie. Odnosząc się do żądania orzeczenia grzywny skarżący podkreślił, że w jego ocenie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ winien ponieść konsekwencje lekceważącego stosunku do strony, którą celowo wprowadza w błąd zmierzając do przedłużenia postępowania i mając na celu odwleczenie w czasie wypłacenie należnego odszkodowana za wywłaszczenie. Żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości [...] zł uzasadnione jest - zdaniem skarżącego - samym faktem bezczynności, co w drastyczny sposób obniża zaufanie do działania Prezydenta W. Bezskuteczność organu, w tym gubienie dokumentów stoi w jaskrawej sprzeczności z medialnymi postępowaniami reprywatyzacyjnymi, w których strony uzyskiwały korzystne dla siebie - i wątpliwe pod względem legalności - orzeczenia, w znacznie krótszym czasie. Skarga jest więc uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m², przejętą na rzecz Miasta W. pod drogę publiczną, zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez sąd rejonowy postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. przekazano do Prezydenta W. kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla W.- [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2014 r. oraz kopię postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] października 2017 r., na podstawie których M. M. nabył przez zasiedzenie prawo własności gruntu m.in. przedmiotowej działki ewidencyjnej. Organ wskazał, że podjęto czynności celem uzyskania odpisu ww. postanowienia z klauzulą prawomocności (stosowne pisma z [...] kwietnia 2018 r. i z dnia [...] września 2018 r. - skierowane do Sądu Rejonowego dla W. [...] oraz z dnia [...] grudnia 2018 r. - skierowane do M. M.). Następnie organ powziął informację z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] września 2019 r. wydanej przez Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych w W., że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została podzielona na działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], a podstawą ich wpisu jest postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu zasiedzenia. Ponadto działka ewidencyjna nr [...] została odłączona od ww. księgi wieczystej, a następnie ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Prezydent W. podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] podjęto z urzędu zawieszone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², powstałej z podziału działki nr [...]. W dniu [...] października 2019 r. złożono natomiast wniosek do Sądu Rejonowego dla W. [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu postanowienia o zasiedzeniu sygn. [...]. Jednocześnie w dniu [...] września 2019 r. zlecono wykonanie operatów szacunkowych określających wartość rynkową nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Tym samym skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezydenta W. jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Jak wynika z akt sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w W. Realizacją inwestycji objęta została m.in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m², uregulowana w księdze wieczystej nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2011 r. zostało natomiast wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomości. Istotne jednak jest, że przedmiotowe postępowanie dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] zostało zawieszone z urzędu postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] do czasu rozstrzygnięcia przez sąd rejonowy postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez strony postępowania. W dniu [...] października 2019 r. Prezydent W. wydał natomiast postanowienie nr [...], mocą którego podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...], powstałej z podziału działki nr [...]. Okoliczność powyższa w istotny sposób wpływa na ocenę bezczynności Prezydenta W. w przedmiotowej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości za okres zawieszenia postępowania, związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Brak jest też podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Jak wyżej wskazano postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] nie zostało zaskarżone przez strony postępowania. Podjęcie postępowania w części dotyczącej ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] (powstałą z podziału działki [...]) nastąpiło zaś postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Oceniając bezczynność Prezydenta W. Sąd miał więc na uwadze stan sprawy po wydania ww. postanowienia z dnia [...] października 2019 r. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że zdaniem Sądu skarżący zasadnie zarzucił Prezydentowi bezczynność w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi na bezczynność (tj. do [...] stycznia 2020 r.) sprawa dotycząca ustalenia i wypłaty odszkodowania nie została załatwiona i organ przekroczył terminy załatwienia sprawy. Oceniając jednak prowadzenie postępowania od dnia wydania postanowienia z 7 października 2019 r. podejmującego zawieszone postępowanie Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że po podjęciu postępowania organ podjął czynności celem załatwienia sprawy. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę w dniu [...] października 2019 r. złożono wniosek do Sądu Rejonowego dla W. [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu postanowienia z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...]. Zlecono ponadto wykonanie operatów szacunkowych określających wartość rynkową nieruchomości powstałych z podziału działki nr [...]. Zauważyć przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny lub o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że postępowanie przez znaczny okres było zawieszone, skarżący nie uzasadnił zaś należycie konieczności zastosowania tych szczególnych środków. Na zwłokę w załatwieniu sprawy ma ponadto wpływ jej charakter i stopień skomplikowania. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.