I SAB/Wa 432/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 17 września 2021 r. Miasto Łódź wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 21 września 2009 r. nr GN.III.7220/2/2532/MK/07 stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Łodzi, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...]. Skarga ta wniesiona została w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 25 maja 2017 r. (który wpłynął do organu 1 czerwca 2017 r.) Prezydent Miasta Łodzi wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 21 września 2009 r. nr GN.III.7220/2/2532/MK/07. W związku z tym żądaniem zawiadomieniem z 20 października 2017 r. Minister poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia ww. decyzji uwłaszczeniowej. Pismem z 2 listopada 2018 r. organ poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenie postępowania do 31 stycznia 2019 r. Wobec jednak braku podjęcia w tym dodatkowym terminie rozstrzygnięcia, Miasto Łódź wniosło do Ministra Inwestycji i Rozwoju ponaglenie, a następnie wskazaną na wstępie skargę, w której zarzuciło Ministrowi naruszenie art. 35 k.p.a. i domagało się stwierdzenia, że dopuścił się on bezczynność przy rozpoznawaniu sprawy, a ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto: zobowiązania Ministra do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności, a także zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując stanowisko Miasta, że w sprawie doszło do bezczynności noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Jak bowiem wyjaśniał, w toku prowadzonego postępowania podejmował szereg czynności mających na celu zebranie materiału dowodowego, podkreślając przy tym, że zasada szybkości postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. W odniesieniu zaś do wspominanych czynności procesowych, Minister powoływał się na zawiadomienie stron o dodatkowym terminie załatwienia sprawy, przeprowadzoną 18 września 2019 r. analizę księgi wieczystej obejmującą nieruchomość będącą przedmiotem kwestionowanej decyzji, jak też wystąpienie 1 października 2019 r. do Urzędu Miasta Łodzi o wyjaśnienie kwestii jej zajęcia pod drogę publiczną. Krańcowo zaś wskazywał na wydanie w sprawie w dniu 21 października 2021 r. decyzji nr DO.2.7610.305.2019 kończącej postępowanie (stwierdzającej, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody Łódzkiego wydana została z naruszeniem prawa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem jej jest bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (uprzednio Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii) przy rozpoznawaniu wniosku Miasta Łodzi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 21 września 2009 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...]. Wskazać zatem należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi zaś, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Takie jej rozumienie wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., gdzie ustawodawca za stan bezczynności uznał "niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia jak znacznie uchybił organ tym terminom, ani to, czy było to wynikiem celowego unikania zajęcia w sprawie stanowiska, czy też wynikało z obiektywnych uwarunkowań w jakich przyszło organowi sprawę procedować. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej: "p.p.s.a" w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (zostało ono bowiem już wydane) i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku Miasta Łodzi o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Łódzkiego z 21 września 2009 r. pozostawał w stanie bezczynności. Wniosek ów wpłynął do organu 1 czerwca 2017 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Kancelarii ówczesnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym postępowanie nim wywołane co do zasady winno być zakończone do 1 sierpnia 2017 r. Tymczasem decyzję kończącą postępowanie w sprawie Minister podjął dopiero ponad 4 lata później, po wniesieniu niniejszej skargi, tj. w dniu 21 października 2021 r. Co przy tym istotne nie dopełnił również w toku postępowania w sposób prawidłowy obowiązku, o którym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Nie sposób bowiem za jego realizację uznać wyznaczenia dodatkowego terminu zakończenia postępowania półtora roku po jego wszczęciu (w piśmie z 2 listopada 2018 r.), który to termin skądinąd również nie został dochowany. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że przybierała on postać kwalifikowaną, tj. mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że podstawową przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy nie były - jak często się w tego typu sprawach zdarza - problemy z pozyskaniem archiwalnej dokumentacji i jej długotrwale poszukiwania - ale przede wszystkim wynikała ona z wielomiesięcznych okresów całkowitej bierności organu. Pierwszą i w zasadzie jedyną czynność ukierunkowaną na załatwienie sprawy (mającą odzwierciedlenie w aktach) przed wniesieniem skargi podjął on bowiem dopiero po ponad dwóch latach od wszczęcia postępowania, występując 1 października 2019 r. do Urzędu Miasta Łodzi o wyjaśnienie kwestii zajętości nieruchomości, na której uwłaszczono PKP drogą publiczną. Co przy tym znamienne uczynił to w istocie w reakcji na wystosowane miesiąc wcześniej ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Przez kolejne zaś dwa lata ponownie zaniechał jakiejkolwiek aktywności, a zintensyfikował działania dopiero po wniesieniu skargi. Konsekwencja zaś tak opieszale prowadzonego postępowania było doprowadzenie do sytuacji, w której weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja, z uwagi na upływ czasu od jej doręczenia nie mogła zostać z obrotu prawnego wyeliminowana, choć obarczona była kwalifikowaną wadą prawną. To z kolei było efektem wejścia w życie w dniu 16 września 2021 r. znowelizowanego brzemienia art. 156 § 2 k.p.a., ustanawiającego dziesięcioletni termin, po upływie którego nie można stwierdzić nieważności decyzji. Taki sposób jej procedowania pozostaje zatem w oczywistej i drastycznej kolizji z przywołanymi wyżej zasadami ujętymi w art. 12 § 1, art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zaś zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z klei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.