I SAB/Wa 436/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. D., K. T. i J. T. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 2013 r. o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] o pow. (ta część) [...] m2 oznaczonej hip. jako działka z "[...]", wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz E. D., K. T. i J. T. –P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. T., E. D. i K. T. reprezentowane przez adwokata, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] polegającą na nierozpoznaniu ich wniosku z dnia 19 sierpnia 2013 r., o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], po powierzchni [...] m2 pochodzącej z nieruchomości oznaczonej hip. jako działka z "[...]" rej. hip. [...] stanowiącą obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy. W skardze zarzucił organowi rażące naruszenie prawa poprzez przekroczenie terminów rozpoznania sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie - na podstawie art. 149 p.p.s.a. - rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegającego na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz o uwzględnienie skargi w całości przez Prezydenta [...] i na zasadzie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 104 i n. k.p.a. niezwłoczne zakończenie sprawy w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2013 r. skarżące wystąpiły do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. jako "[...]" rej. hip. Nr [...]. W związku z przedłużającym się milczeniem organu, w dniu 2 grudnia 2013 r., skarżące skierowały do organu zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] uznał wniesiony środek zaskarżenia za zasadny i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wraz z aktami sprawy. Mimo jednak zalecenia Wojewody organ do dnia wniesienia skargi nie wydał rozstrzygnięcia co zdaniem skarżących uzasadnia ich skargę. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że postępowanie, którego dotyczy skarga jest prowadzone na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). W toku takiego postępowania organ m. in. bada stan prawny nieruchomości, gromadzi dokumenty potwierdzające prawa podmiotowe wnioskodawcy do ubiegania się o odszkodowanie, określa aktualnego właściciela gruntu, pozyskuje mapy sytuacyjne, występuje do sądu wieczystoksięgowego po zaświadczenie hipoteczne i do biegłych po opinie w sprawie oraz sprawdza czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 215 ust.2 ww. ustawy. Prezydent wyjaśnił, że do zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie konieczne jest jeszcze bezsporne ustalenie w jakiej dacie dawni właściciele nieruchomości utracili możliwość władania gruntem. Powołując się na powyższe, organ wskazał, że pismem z dnia 9 lipca 2013 r. wystąpił do Wydziału [...] w dzielnicy [...] z prośbą o akta dotyczące inwestycji zrealizowanych na przedmiotowym gruncie, lecz dokumenty przesłane w odpowiedzi na ww. pismo nie wyjaśniły jednoznacznie tej kwestii. Organ wskazał ponadto, że obecnie poszukuje akt lokalizacyjnych obejmujących teren położony przy ul. [...]. Organ dodał, że Wojewoda [...] wyznaczył mu dodatkowy termin załatwienia sprawy – do dnia 16 kwietnia 2014 r., zaś strony zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania ww. terminu oraz że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 31 grudnia 2014 r. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 . pełnomocnik Prezydenta oświadczył, że nadal poszukiwane są akta lokalizacyjne przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie zauważyć trzeba, że o bezczynności organu administracji w załatwieniu sprawy można mówić w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej "k.p.a.", o ile organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Stosownie zaś do treści art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność jest zatem niejako "przymuszenie" organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu zmierza natomiast do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przy czym zaznaczyć trzeba, że oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto z art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów mamy do czynienia z nie załatwieniem sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], a tym samym wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem to, że Prezydent [...] nie rozpoznał przedmiotowej sprawy i nadal pozostaje w zwłoce. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2013 r. Wniosek ów wpłynął do organu w dniu 30 sierpnia 2013 r., co wynika z widniejącej na nim prezentaty Kancelarii Urzędu [...]. Od tej więc daty rozpoczął swój bieg dwumiesięczny termin z art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy nim objętej. Z nadesłanych do akt sprawy dokumentów wynika w sposób bezsporny, że do dnia wniesienia przez pełnomocnika skarżących skargi do Sądu, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Czynności Prezydenta [...] od dnia wpływu wniosku do organu do dnia wniesienia skargi sprowadzały się do skompletowaniu dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji (por. pismo z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...] kierowane do Wydziału [...] dla Dzielnicy [...], pismo z dnia 9 lipca 2013 r.nr [...] kierowane do Archiwum Państwowego [...], pismo z dnia 3 stycznia 2014 r., nr [...] kierowane do Delegatury Biura [...] Urzędu [...]). W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, tym bardziej, że organ nie zastosował się do terminu wyznaczonego w postanowieniu Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w którym wyznaczono dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia. W związku z powyższym, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem Prezydentowi [...] czteromiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie stopień skomplikowania sprawy oraz realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Ponieważ Sąd jest również zobligowany do oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., dokonując pod tym kątem oceny sprawy uznać należało, że pomimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy bezczynność organu - aczkolwiek naganna - nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Od dnia bowiem wpłynięcia wniosku o odszkodowanie w dniu 30 sierpnia 2013 r. organ podejmował czynności nakierowane na zgromadzenie pełnej dokumentacji administracyjnej. Zwracał się o przesłanie akt dotyczących inwestycji na zrealizowanych na przedmiotowym gruncie, o przesłanie akt archiwalnych, w tym planu zabudowy obowiązującego w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku oraz o akta lokalizacyjne obejmujące teren położony przy ul. [...] (por. pismo z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...] kierowane do Wydziału [...] dla Dzielnicy [...], pismo z dnia 9 lipca 2013 r.nr [...] kierowane do Archiwum Państwowego [...], pismo z dnia 3 stycznia 2014 r., nr [...] kierowane do Delegatury Biura [...]). Ponadto, w okresie od 5 grudnia 2013 roku do dnia 17 stycznia 2014 r. akta administracyjne sprawy pozostawały w dyspozycji Wojewody [...] w związku z rozpoznawaniem przez ten organ zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą w trybie przepisu art. 36 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika również, że Prezydent [...] wykonywał obowiązki informacyjne, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a. (por. pisma z dnia 3 stycznia 2014 r. oraz z dnia 6 sierpnia 2014 r.). Powyższe wskazuje na to, że Prezydent [...] podejmował działania zmierzające do ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie, a przedłużające się postępowanie nie było wyrazem złej woli organu i nie cechował tego działania tak poważny stopień naruszenia prawa, który należałoby zakwalifikować jako rażący. Dla oceny stopnia naruszenia prawa Sąd uwzględnił również to, że sprawa prowadzona jest w trybie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. nr 261, poz. 2603) co oznacza, że z uwagi na swój historyczny charakter wiąże się z czasochłonnym poszukiwaniem i gromadzeniem archiwalnych dokumentów. Z akt sprawy wynika, iż na odpowiedź z Archiwum Państwowego organ oczekiwał pół roku (od 9 lipca 2013 r. do 5 grudnia 2013 r.). Ponadto, na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu oświadczył, iż nadal poszukiwane są akta lokalizacyjne przedmiotowej nieruchomości. Sądowi znane są również z urzędu okoliczności związane z bardzo dużą ilością spraw odszkodowawczych prowadzonych przez Prezydenta [...]. W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzekł zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy.