I SAB/Wa 44/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. G., G. Z., E. W., M. M., M. M. i K. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako "[...] Nr [...]", nr rej. hip. [...], dz. nr [...] lit. [...], [...], [...] w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących E. G., G. Z., E. W., M. M., M. M. i K. M. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego. Pismem z 25 stycznia 2021 r. E. G., G. Z., E. W., M. M., M. M. i K. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, przy rozpoznawaniu wniosku z 6 lutego 2013 r. o przyznanie, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. jako "[...]", nr rej. hip. [...], dz. nr [...] lit. P, R, S. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Decyzją z 5 marca 1975 r. nr WT-V-632/621/75/JB, Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz A. M. oraz W. M. Wnioskiem z 11 stycznia 2013 r. następcy prawni poprzednich właścicieli, E. G., G. Z., E. W., K. M., M. M. i M. M., wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika z 5 marca 1975 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 29 października 2013 r. nr 2022/2013 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 4 listopada 2014 r. nr DOI-3-7713-114-MM/14 uchylił ww. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 18 czerwca 2015 r. nr 2254/2015 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 5 marca 1975 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 22 grudnia 2015 r. nr DOI.3.6611.194.MM.2015, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 335/16, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z 22 grudnia 2015 r. oraz decyzję Wojewody z 18 czerwca 2015 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 29 maja 2018 r. nr 2313/2018 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 5 marca 1975 r. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 24 stycznia 2019 r. nr DO3.4611.44.2018.AB, uchylił w części ww. decyzję Wojewody, tj. w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 5 marca 1975 r., w części ustalającej odszkodowanie za działkę nr [...] lit. "[...]" o pow. [...] m2 oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnika, w zakresie w jakim ustala odszkodowanie za działkę nr [...] lit. "[...]" o pow. [...] m2. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 29 maja 2018 r. Zatem zawisłe obecnie przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, jest konsekwencją wydanej przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji z 24 stycznia 2019 r. nr DO3.4611.44.2018.AB. Po wydaniu tej decyzji akta sprawy zwrócone zostały Prezydentowi m.st. Warszawy w dniu 7 sierpnia 2019 r. Pismem z 3 października 2019 r. E. G., G. Z., E. W., M. M., M. M. i K. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku z 6 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 434/19 oddalił ww. skargę. Następnie pismem z 3 lutego 2020 r. skarżący złożyli kolejną skargę na bezczynność w tym samym przedmiocie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 lutego 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 65/20 ją odrzucił, gdyż wniesiona została bez wyczerpania trybu określonego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.". Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, skarżący pismem z 11 stycznia 2021 r. wystąpili do Prezydenta z ponagleniem, a w dalszej kolejności wnieśli wskazaną na wstępie skargę, w której domagali się: wyznaczenia organowi miesięcznego terminu załatwienia sprawy oraz stwierdzenia, że zachodzi w niej bezczynność Prezydenta, a ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnieśli nadto o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., gdyż nie podejmuje on czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy w drodze decyzji, mimo że od jej zainicjowania wnioskiem z 6 lutego 2013 r. minęło już blisko 8 lat. Wskazali, że pomimo upływu znacznego okresu czasu oraz ponaglenia Prezydenta, sprawa pozostaje niezakończona, choć organ dysponuje kompletną dokumentacją. Podkreślili, że organ ani razu nie wyznaczył nowego terminu na rozpatrzenie sprawy, a tym samym uchybił zasadzie pogłębiania zaufania uregulowanej w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał, że do zakończenia przedmiotowego postępowania niezbędne jest wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na rozliczeniu granic dawnej nieruchomości hipotecznej w aktualnych działkach ewidencyjnych. Podał, że zlecił wykonanie takiego opracowania w dniu 22 października 2020 r. Jednakże, po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zaszła konieczność uzupełnienia opracowania w związku z okolicznością, iż cześć przedmiotowej nieruchomości hipotecznej może znajdować się w strefie innej niż tereny przeznaczone pod funkcję mieszkaniową. Ponadto poinformował, że akta przedmiotowego postępowania zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z 4 września 2020 r., do sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 65/20, w związku ze skargą na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. Podkreślił, że brak oryginałów akt uniemożliwia zakończenie przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem jej jest bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy przy rozpoznawaniu wniosku z 6 lutego 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. jako "[...]", nr rej. hip. [...], dz. nr [...] lit. P, R, S. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą jest nią niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.". Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że wniosek o wszczęcie postępowania o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wpłynął do Prezydenta w dniu 8 lutego 2013 r. (vide: prezentata organu na wniosku z 6 lutego 2013 r.). Od tego momentu rozpoczął swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin w jakim organ zobowiązany był do podjęcia w niej stosownego rozstrzygnięcia, zatem najpóźniej powinna ona zostać rozpoznana do 6 kwietnia 2013 r. Tymczasem, do chwili obecnej, Prezydent sprawy nie zakończył. Istotna w sprawie jest okoliczność, że przedmiotowy wniosek o odszkodowanie skarżący poprzedzili wnioskiem z 11 stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności uprzednio wydanej przez Naczelnika decyzji z 5 marca 1975 r. o przyznaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Potwierdza to znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Prezydenta z 5 sierpnia 2014 r. skierowane do Wojewody Mazowieckiego - odpowiedź na zażalenie skarżących na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem. W piśmie tym organ odpowiadając na zarzut niezałatwienia sprawy odszkodowania w terminie, podaje, że po wpłynięciu wniosku z 6 lutego 2013 r., na podstawie zgromadzonej dokumentacji stwierdził, iż sprawa odszkodowania została już rozstrzygnięta decyzją Naczelnika z 5 marca 1975 r., w stosunku do której prowadzone jest postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Jednakże o tych okolicznościach Prezydent nie tylko nie poinformował skarżących, ale i nie podejmował on w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek czynności aż do momentu wydania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji z 24 stycznia 2019 r. nr DO3.4611.44.2018.AB (zakończyła ona postępowanie wniosku o stwierdzenie nieważności) oraz zwrotu akt administracyjnych sprawy, które wpłynęły do niego w dniu 7 sierpnia 2019 r. – co potwierdza prezentata Kancelarii Urzędu m.st. Warszawy umieszczona na piśmie przewodnim z 6 sierpnia 2019 r. nr GK-DW-III-ATR-6841-59-5-11, przy którym zostały one przesłane. Zakładając nawet, że termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie zaczął biec Prezydentowi od dnia zwrotu akt z organu wojewódzkiego (a nie od momentu wpływu wniosku o odszkodowanie), to już tylko proste zestawienie daty przekazania tych akt (7 sierpnia 2019 r.) z dniem wyrokowania (16 maja 2022 r.) wskazuje, że postępowanie to prowadzone jest od prawie 3 lat (natomiast ponad 8 lat od momentu wpływu wniosku). W tym zaś okresie jedynie w 2019 r. organ dokonywał sporadycznych czynności ukierunkowanych na jej załatwienie (vide: pisma z 11, 12 i 14 października 2019 r.). Sąd miał na uwadze również okoliczność, że skarżący są aktywni procesowo (jest to ich trzecia skarga na bezczynność), co spowodowało konieczność przesyłania przez organ akt administracyjnych do Sądu, co utrudnia podejmowanie dalszych czynności w sprawie. Powyższe implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś prawie trzyletnia zwłoka (ponad ośmioletnia od momentu złożenia w organie wniosku o odszkodowanie – 8 luty 2013 r. - prezezntata Urzędu m.st. Warszawy Biuro Gospodarki Nieruchomościami) w rozpoznaniu podania strony stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Wyznaczając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ów termin (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu organowi akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd uwzględnił skomplikowany i historyczny charakter sprawy rozstrzyganej na gruncie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenie postępowania jest termin trzymiesięczny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 202 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.