I SAB/Wa 440/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2020 r. nr [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. Z. pismem z 7 października 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 104 § 1 kpa poprzez niewydanie rozstrzygnięcia od dnia zawiadomienia strony o prowadzeniu przedmiotowego postępowania, tj. od [...] listopada 2020 r. i wniosła o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji w zakreślonym przez Sąd terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w najwyższej możliwej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego zestawienia kosztów, tj. 6000 zł. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że decyzja z [...] września 2020 r. zaskarżona została skargą z [...] października 2020 r. Z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 54a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. złożenie przez [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją, organ prowadzący postępowania zdecydował o potraktowaniu skargi M. Z. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym skarżąca dowiedziała się [...] listopada 2020 r. zawiadomieniem z [...] października 2020 r. Skarżąca zaznaczyła, że organ od ponad 11 miesięcy nie wydał stosownej decyzji, co skutkowało złożeniem ponaglenia oraz skargi na bezczynność, która w jej ocenie ma charakter rażący. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania lub oddalenie skargi. Organ zaznaczył, że decyzja z [...] września 2020 r. została zakwestionowana wnioskiem Nadleśnictwa [...] z [...] września 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargą M. Z. z [...] października 2020 r., którą należy rozpoznać jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do art. 54a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Minister wskazał, że [...] listopada 2021 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję z [...] września 2020 r. i umorzył postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowoadministracyjnym załatwienie sprawy powoduje bezprzedmiotowość skargi na bezczynność. Organ zaznaczył ponadto, że ponaglenie złożone pismem z [...] października 2021 r., wpłynęło do ministerstwa jedynie na trzy dni robocze przed wpłynięciem skargi na bezczynność. W takiej sytuacji Minister pozbawiony był realnej szansy weryfikacji własnego działania. Zdaniem Ministra podnoszony zarzut bezczynności jest bezzasadny, zwłaszcza, że nie każda podejmowana czynność jest widoczna dla stron postępowania, decyzja wydana zaś została przed przekazaniem skargi na bezczynność do Sądu. Zarzucana bezczynność nie miała ponadto charakteru rażącego. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie znaczący wpływ miało wprowadzenie stanu epidemii, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, co wymusiło reorganizację pracy i wydłużyło czas oczekiwania na załatwienie poszczególnych spraw. Okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku skarżącej z 11 października 2020 r. nie wynikał zatem z celowego działania, czy też zaniedbania i nie można przyjąć, że organ celowo, rażąco lekceważył obowiązki. W ocenie Ministra, wobec wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie ma też podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, ani zasądzenia grzywny. Bezzasadne jest również żądanie zasądzenia kosztów na kwotę 6000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją [...] września 2020 r. stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] listopada 2021 r. wydał decyzję nr [...], mocą której po rozpoznaniu wniosków skarżącej i Nadleśnictwa Mińsk o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję z [...] września 2020 r. i umorzył postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi załatwił zatem sprawę. Wydanie wskazanej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 16 listopada 2021 r. stwierdzić należy, że skarżąca zasadnie zarzuciła Ministrowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważyć trzeba, że skarga M. Z., uznana przez organ, zgodnie z art. 54a § 1 P.p.s.a. za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wpłynęła do organu 20 października 2020 r. Decyzja rozpoznająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wydana zaś została 16 listopada 2021 r., po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, co miało miejsce pismem z 7 października 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa. Zaistniała bezczynność - zdaniem Sądu - nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie w toku prowadzonego postępowania organ nie respektował co prawda zasady szybkości postępowania. Przekroczenie terminów nie było jednak znaczne i co istotne - 16 listopada 2021 r. wydana została decyzja, mocą której rozpoznano wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zaistniałych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, że bezczynność organu ma charakter rażący. Nie można uznać, że przedłużone trwanie postępowania spowodowane było złą wolą organu. Uwzględniono przy tym charakter przedmiotowej sprawy. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny lub o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że decyzją z 16 listopada 2021 r. Minister rozpoznał sprawę, skarżąca nie uzasadniła zaś w żaden sposób konieczności zastosowania tych szczególnych środków. Jak wskazano zastosowanie tych sankcji stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. Dodatkowo odnosząc się do podnoszonych w odpowiedzi na skargę twierdzeń dotyczących konieczności złożenia ponaglenia z odpowiednim wyprzedzeniem zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Z przepisów nie wynika jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Zgodnie z treścią art. 53 § 2 b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przy czym skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie na podstawie art. 37 kpa zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Brak jest też podstaw do uznania, że dla skuteczności złożenia skargi potrzebny jest upływ terminu konieczny na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a. Wskazać przy tym trzeba, że Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu kosztów postępowania w żądanej w skardze wysokości, tj. 6000 zł. Zauważyć należy, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego, zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności, o których mowa wyższej, w przypadku reprezentowania strony przez adwokata określa ww. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. Zgodnie z treścią § 15 ust. 1 tego rozporządzenia, opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. Opłaty w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równiej stawce minimalnej (§ 15 ust. 2). Stawka minimalna w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w sprawie innej niż ta, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna wynosi 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ). Wynagrodzenie adwokata za czynności przed sądem, podlegające zwrotowi od organu w przypadku uwzględnienia skargi, ustala się natomiast w wysokości przewyższającej stawkę minimalną tylko w ściśle uzasadnionych przypadkach, określonych w § 15 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia. Dotyczy to jednak jedynie spraw wymagających przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zastosowanie miał zatem § 15 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego opłaty w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.