I SAB/Wa 441/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi U.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku z dnia 18 stycznia 2017 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz U.C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U.C. pismem z 7 czerwca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W., w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 stycznia 2017 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wskazanym uprzednio wnioskiem z 18 stycznia 2017 r. U.C. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Organ - kompletując materiał dowodowy sprawy - 4 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Urzędu [...] Urzędu Dzielnicy [...] o nadesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących kombinatu szklarniowego przy ul. [...] (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]). U.C. pismem z 16 maja 2017 r. skierowała do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta W. sprawy z wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Prezydent 21 czerwca 2017 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie dokumentów z akt nieruchomości oraz dokumentów z akt Biura [...] dotyczących przedmiotowego gruntu oraz z zespołu archiwalnego [...]. Jednocześnie poinformował pełnomocnika wnioskodawczyni o aktualnym stanie sprawy. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dwóch miesięcy od zgromadzenia materiału dowodowego. Powyższe postanowienie zostało doręczone Prezydentowi W. w dniu 12 lipca 2017 r. We wniesionej skardze U.C. zarzuciła Prezydentowi W. naruszenie art. 8, 12 § 1, 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe wniosła o wyznaczenie Prezydentowi W. 3-miesięcznego terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę uzasadniła tym, że Prezydent W. nie podjął żadnych działań w sprawie oraz nie zawiadomił skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, a także nie wyznaczył nowego terminu jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w toku postępowaniu podjęło czynności mające na celu zgromadzenie dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym natomiast - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciążył na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, iż mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że niniejsza skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postepowania w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, zasługuje na uwzględnienie. Skutkuje to zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Prezydent nie zakończył sprawy i pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, który wpłynął do organu 24 stycznia 2017 r. Od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem, pomimo upływu roku od otrzymania wniosku organ nie zakończył postępowania nim zainicjowanego i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin jest wystarczający i dający realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. W ocenie Sądu podejmowane w sprawie czynności nie zawsze były odpowiednio skoncentrowane. Ilustrując powyższe twierdzenie można wskazać, że gromadzenie materiału dowodowego organ rozpoczął dopiero po upływie ponad dwóch miesięcy od otrzymania wniosku. W dalszym toku postępowania organ nie podejmował czynności od kwietnia 2017 r. do czerwca 2017 r. Z powyższych względów nie można przyjąć, że działał on w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Ponadto organ nie poinformował wnioskodawczyni o nowym terminie załatwienia sprawy. Sąd stwierdził, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka z pewnością nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia, ale prowadząc postępowanie podejmował czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia sprawy. Dążył zatem do zakończenia postępowania. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad kpa., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa, powstały w związku z okresowym brakiem właściwie skoncentrowanych działań organu, podejmowanych w sprawie - gdyż za takie należy uznać wskazane powyżej okresy, w których Prezydent nie przejawiał aktywności oraz brak poinformowania strony o nowym terminie załatwienia sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu podejmowanych przez organ czynności, nakierowanych na zgromadzenie materiału dowodowego - Sąd uznał, że przewlekłość, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć przy tym wymaga, że Sądowi z urzędu znana jest ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta W. o odszkodowanie za nieruchomości objęte dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ich stopień skomplikowania, wynikający z konieczności czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło 60 lat temu, a także trudności Miasta [...] związane z zabezpieczeniem środków finansowych, umożliwiających realizację wszystkich zgłaszanych roszczeń. Okoliczności te oczywiście nie uwalniają organu od obowiązku załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak muszą być uwzględnione przy ocenie charakteru naruszenia prawa przez organ. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).