I SAB/Wa 444/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2021 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...]. W jej uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że Prezydent decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta stała się ostateczna [...] stycznia 2013 r., a więc od tego dnia rozpoczął swój bieg ustawowy 30-dniowowy termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, o którym mowa w art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 176). Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] marca 2013 r. i postanowieniem organu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] zostało zawieszone. Jednakże postanowieniem Prezydenta z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [....] zawieszone postępowanie zostało podjęte. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Prezydent ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za wskazaną nieruchomość, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Dnia [...] lutego 2021 r. Prezydent wystosował do stron postępowania zawiadomienie o zebranym materiale dowodowym, w tym o operacie szacunkowym, niezbędnym do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość. Od czasu otrzymania zawiadomienia z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący kilkukrotnie kontaktował się z pracownikiem organu prowadzącym sprawę i udało mu się ustalić, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czeka na kontrasygnatę Burmistrza Dzielnicy [...] [...]. Dnia [...] lipca 2021 r. skarżący skierował pismo do Burmistrza Dzielnicy [....] [...], wnosząc o udzielenie informacji o stanie sprawy i przyczynach zwłoki organu. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz wyjaśnił, że nie dysponuje środkami na wypłatę odszkodowań, dlatego "do czasu pozyskania dodatkowych środków, nie ma możliwości udzielenia kontrasygnaty na projekcie decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania". Skarżący podkreślił, że Prezydent wielokrotnie przekroczył termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do dnia wniesienia niniejszej skargi, mimo bezspornego upływu 30-dniowego terminu na rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odszkodowawczym, określonego w art. 12 ust. 4b tzw. specustawy drogowej, organ nie wydał decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, nie zawiadomił stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Skarżący zaznaczył przy tym, że organ zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja Prezydenta z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a zatem od dnia [...] stycznia 2013 r. Ponadto dopiero w dniu [...] lutego 2021 r., po upływie niespełna 8 miesięcy od wydania decyzji uchylającej przez Wojewodę, organ zawiadomił strony o zebranym materiale dowodowym, w tym o operacie szacunkowym. Jednocześnie od tego czasu Prezydent nie podjął żadnych czynności merytorycznych w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że przedstawiony stan postępowania należy uznać za bezczynność organu, której organ nie może tłumaczyć brakiem środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania. Trudności obiektywne, jak brak środków finansowych, nie zwalniają organu z obowiązku terminowego rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącego Prezydent, prowadząc niniejsze postępowanie, naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej, określoną w art. 8 kpa. Skarżący podkreślił, że został pozbawiony prawa własności do opisanej nieruchomości [...] stycznia 2013 r. i od tego dnia bezskutecznie czekał na wydanie ostatecznej decyzji i wypłatę odszkodowania. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest powoływanie się organu na brak środków pieniężnych jako przeszkody w zakończeniu postępowania. Organ powinien zabezpieczyć środki na wypłatę odszkodowania już w momencie wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2012 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Nadto, zdaniem skarżącego organ naruszył zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 kpa, z którą wiążą się przepisy o terminie załatwienia sprawy (art. 35 i 36 kpa). Sposób prowadzenia postępowania przez organ jest wyrazem lekceważenia prawa i według skarżącego uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent dopuścił się co najmniej wielomiesięcznego, a może wieloletniego uchybienia terminowi załatwienia sprawy, jednocześnie nie zawiadamiając stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podając przyczyn zwłoki oraz nie wskazując nowego terminu zakończenia postępowania, a także nie informując stron o prawie do wniesienia ponaglenia, do czego organ był zobowiązany na podstawie art. 36 § 1 kpa W ocenie skarżącego taki sposób prowadzenia postępowania przez organ, jako naruszający zasady ogólne postępowania administracyjnego i przepisy o terminie na załatwienie sprawy, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. W opinii skarżącego nieterminowy sposób prowadzenia postępowania uzasadnia wniosek o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej przepisami prawa, tj.[...] zł, oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w połowie ww. kwoty, tj. [...] zł. Oceniając całokształt działań organu i sposób prowadzenia postępowania, skarżący zauważył, że bezczynność organu nosi znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ w przyszłości nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo suma pieniężna stanowi dla skarżącego rodzaj rekompensaty za stres i frustrację spowodowaną bezczynnością organu. W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty grzywny wymierzonej w wysokości maksymalnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent stwierdził, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia. Wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. zawiesił w przedmiotowej sprawie postępowanie do czasu rozstrzygnięcia postępowania sądowego mającego na celu uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Przy piśmie z dnia [...] października 2015 r. A. J. przekazał organowi kopię wyroku Sądu [...] w [...] [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2010 r. (wyrok stał się prawomocny z dniem 30 września 2015 r.). Następnie Prezydent postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. podjął zawieszone postępowanie. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. P. J., J. J., K. J. i B. K. wnieśli o zawieszenie postępowania odszkodowawczego, a pismem z dnia [...] marca 2017 r. M. P. zwróciła się z prośbą o wstrzymanie wypłaty odszkodowania za opisaną nieruchomość. Prezydent decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość, a następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. uchylił tę decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. po raz kolejny ustalił odszkodowanie za nieruchomość i decyzja ta również została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Po czym Prezydent przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. skierował do Burmistrza Dzielnicy [...] projekt nowej decyzji ustalającej odszkodowanie w prośbą o kontrasygnatę środków na wypłatę odszkodowania za nieruchomość. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. organ zwrócił się do Burmistrza z prośbą o udzielenie informacji o przewidywanym terminie zabezpieczenia środków. Prezydent wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym, w związku ze skomplikowanym stanem prawnym wywłaszczonej nieruchomości konieczne było gromadzenie dodatkowego materiału dowodowego oraz analizowanie i rozpatrywanie wniosków składanych przez strony postępowania. Ponadto konieczne było kilkukrotne sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz potwierdzenie aktualności tych wycen w związku z prowadzonymi w [...] Urzędzie Wojewódzkim postępowaniami odwoławczymi. Strony postępowania były informowane o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie na każdym etapie postępowania. Organ zaznaczył ponadto, że podjął szereg czynności w prowadzonym postępowaniu, a także szczegółowo informował o przyczynach braku możliwości wydania decyzji w sprawie, a w konsekwencji skargę należy uznać za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa - oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, do dnia rozpatrzenia złożonej skargi Prezydent nie zakończył merytorycznie sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do wydania decyzji w powyższym przedmiocie w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Jednocześnie, biorąc pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy, jej charakter oraz fakt, że strony w trakcie postępowania wielokrotnie korzystały z przysługujących im praw, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała w sprawie bezczynność obecnie nie miała jeszcze miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent podejmował działania zmierzające do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, w tym zgromadził konieczny materiał dowodowy oraz zlecił sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości. Jednocześnie na uwadze należy mieć, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone, a następnie podjęte postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. W okolicznościach sprawy podkreślić również trzeba, że Prezydent wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. oraz w dniu [...] lutego 2020 r. decyzje odszkodowawcze, które na skutek złożonych odwołań zostały uchylone przez organ II instancji. Organ I instancji czynił zatem intensywne działania zmierzające do zakończenia postępowania i wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość, a o toku postępowania i przewidywanym terminie jego zakończenia informował strony postępowania. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych wydaniem wskazanego wyżej postanowienia o zwieszeniu postępowania, jak również spowodowanych przez epidemię COVID-19. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie zaistniały uzasadnione powody do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten dodatkowy środek winien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zachodzi, bowiem organ niesłusznie warunkuje wydanie decyzji odszkodowawczej, której projekt przygotował, jak wynika z udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę, od uprzedniego zabezpieczenia środków na wypłatę odszkodowania, czym wstrzymuje ustalenie i wypłatę należnego skarżącemu odszkodowania. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości [...] zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Sąd uznał, że nie ma obecnie jeszcze uzasadnionych podstaw do przyznania na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca Sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Ustawodawca zatem pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanym przepisie użyto słowa "może"). Przyznanie sumy pieniężnej nie jest zatem obligatoryjne. Zastosowanie tej instytucji mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tego środka orzeczenie organu nie zostanie wydane. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Ponadto również treść skargi, zawierającej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, nie uzasadnia takiego żądania. Sąd wziął także pod uwagę, że długotrwałość postępowania odszkodo- wawczego jest także skutkiem wniosków stron postępowania o zawieszenie postępowania oraz korzystaniem przez strony z przysługujących im praw do poddania zapadłego rozstrzygnięcia ocenie organu odwoławczego. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 powołanej ustawy.