I SAB/Wa 445/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi I. [...] w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku z dnia 23 stycznia 2013 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz I. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych. I. [...] z siedzibą w W., działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.). wnioskiem z dnia 24 października 1991 r., wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], położonego w W. przy ul. [...], wraz z prawem własności znajdującego się na nim budynku ([...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1992 r., nr [...], nie uwzględnił złożonego wniosku, wskazując na brak dokumentacji potwierdzającej, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie I. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., nr [..], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że Wojewoda nie był organem właściwym w sprawie. Pismem z dnia 31 lipca 1996 r. skierowanym do Prezydenta W., I. [...] zmodyfikowała wniosek z dnia 24 października 1991 r. Jako podstawę prawną regulacji stanu prawnego gruntu wskazała przepis art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). W odpowiedzi z dnia 4 września 1996 r. Zarząd [...] (działając w imieniu Prezydenta W.) poinformował, że w oparciu o podaną przez wnioskodawcę podstawę prawną, organ nie ma obligatoryjnego obowiązku ustanawiania na rzecz samoistnego posiadacza nieruchomości jakim jest M., prawa użytkowania wieczystego. Jednocześnie organ uwarunkował podjęcie dalszych kroków prawnych związanych z uwłaszczeniem, od zapłaty przez M. odszkodowania za bezumowne korzystania ze spornej nieruchomości. Kolejnym pismem z dnia 3 grudnia 1996 r. wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek, wskazując jako podstawę prawną regulacji art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W piśmie z dnia 21 września 2001 r. I. w W. M. ponowiła złożone wnioski, wskazując jako podstawę prawną żądania przepis art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n). Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2013 r., I.M. S.A. (jako następca prawny I [...] w W.) nawiązując do ww pism wystąpiła o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, wraz z nieodpłatnym przeniesieniem prawa własności budynku, wskazując, że w aktualnym stanie prawnym rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego może mieć miejsce w oparciu o art. 202 u.g.n. Wskazała również na możliwość procedowania w trybie w art. 207 i art. 208 u.g.n. W związku z powyższym pismem z dnia 21 lutego 2013 r. Prezydent W. wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] o przesłanie akt przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi z dnia 6 marca 2013 r. organ został poinformowany, że akta sprawy przekazane zostały w dniu 16 czerwca 1998 r. do Prezydenta W., w związku z toczącym się postępowaniem z wniosku W,S. o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, w oparciu o art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Akta nie zostały dotychczas zwrócone. W dniu 12 lutego 2015 r. I.M. S.A., wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało wniesione zażalenie za bezzasadne. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie nie można mówić o nierozpoznaniu wniosku z dnia 24 października 1991 r., bowiem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1992 r., odmówił jego uwzględnienia. Z kolei Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., uchylił zaskarżona decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Z uwagi na modyfikację wniosku w dniu 31 lipca 1996 r. i w dniu 3 grudnia 1996 r. (zmiana podstawy prawnej żądania), nie było i nie jest prowadzone postępowanie administracyjne z wniosku z dnia 24 października 1991r. Ponadto Kolegium wskazało, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało jeszcze zakończone postępowanie wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r., o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) spornej nieruchomości, położonej obecnie w obrębie ulic [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2, z obrębu [...]. Pismem z dnia 15 maja 2015 r. I. M. S.A. w W. reprezentowana przez adwokata S. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nabycia przez nią prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], położonego w W. przy ul. [...] W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi nie tylko bezczynność, ale również niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem strony również SKO w W. uszło uwadze, że zażalenie skarżącego dotyczyło niezałatwienia w terminie sprawy nie tylko wszczętej wnioskiem z dnia 24 października 1991 r., a następnie modyfikowanym pismami z dnia 31 lipca 1996 r. i 3 grudnia 1996 r., ale także wnioskiem z dnia 23 stycznia 2013 r., który również nie został rozpatrzony. Od dwóch lat brak jest jakichkolwiek informacji na jakim etapie postępowanie to się znajduje. Organ nie wskazuje również na jakim etapie znajduje się postępowanie dekretowe oraz czy jego przedmiotem jest cała nieruchomość, czy też jej część. Co więcej organ błędnie sugeruje, że istnieją przepisy faworyzujące roszczenia dekretowe względem innych roszczeń. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wnosząc o jej oddalenie wskazał, że w Biurze Gospodarki Nieruchomościami nie było i nie jest prowadzone postępowanie uwłaszczeniowe z wniosku I.M. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i prawa własności znajdującego się na nim budynku, złożone w trybie przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie organ podkreślił, że w odniesieniu do przedmiotowego gruntu, nadal toczy się przed Prezydentem W. postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem byłego właściciela hipotecznego, na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej "Kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga I.M. S.A w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] położonego w W. przy ul. [...] (obecnie położonej przy ul. [...], dz. ewid. [...] w obrębie [...]), zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. Przechodząc do oceny meritum sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie pierwotny wniosek o nabycie prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości złożony został w dniu 24 października 1991 r. Postępowanie z tego wniosku zakończyło się uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i umorzeniem postępowania przed organem pierwszej instancji (decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1994 r.). Pismem z dnia 31 lipca 1996 r., poprzednik prawny skarżącego I.M. zmodyfikowała wniosek z dnia 24 października 1991 r. Jako podstawę prawną regulacji stanu prawnego gruntu wskazała przepis art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 207 u.g.n). Natomiast w piśmie z dnia 3 grudnia 1996 r. wnioskodawca jako podstawę prawną regulacji wskazał przepis art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (obecnie art. 208 u.g.n.). W kolejnym piśmie z dnia 21 września 2001 r. I. M. ponowiła powyższe wnioski, wskazując już jako podstawę prawną przepis art. 208 u.g.n. Ostatnim wnioskiem z dnia 13 stycznia 2013 r., skarżący oparł swoje żądanie o art. 202 u.g.n., wskazując jednocześnie na możliwość dochodzenia roszczeń w trybie cywilnym, w oparciu o art. 207 i art 208 u.g.n. Analizując zatem stan faktyczny sprawy, wskazać należy, że wbrew twierdzeniu Prezydenta W., nie można uznać, że w niniejszej sprawie decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1994 r. umarzająca postępowanie z pierwotnego wniosku z dnia 24 października 1991 r., zakończyła kwestię wniosku uwłaszczeniowego. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja z dnia [...]listopada 1994 r., nie rozpoznawała sprawy merytorycznie, a jedynie uchylała wcześniejszą decyzję Wojewody [...] i umarzała postępowanie przed tym organem, jedynie z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji przez organ niewłaściwy. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić, że wniosek strony z dnia 24 października 1991 r. został rozpoznany. Wniosek ten w dalszym ciągu nie został poddany ocenie przez organ – a został on podtrzymany w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r. - podobnie jak i kolejne pisma modyfikujące podstawę prawną roszczeń uwłaszczeniowych (wnioski strony z dnia 31 lipca 1996 r., z dnia 3 grudnia 1996 r. oraz z dnia 21 września 2001 r.). Jak wynika z akt sprawy ostatni wniosek modyfikujący zakres żądania strony datowany jest na dzień 23 stycznia 2013 r. I. M. S.A. nawiązując do wcześniej złożonych wniosków, wystąpiła w nim o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, wraz z nieodpłatnym przeniesieniem prawa własności usytuowanego na nim budynku [...] Jego treść, biorąc pod uwagę poprzednie wnioski, może wskazywać również na administracyjny tryb postępowania, zważywszy na wniosek "pierwotny" z 24 października 1991 r. (nierozpoznany co do istoty) i wniosek ostatni z 23 stycznia 2013 r. wskazujący na art. 202 u.g.n. Zaistniała w sprawie sytuacja, w szczególności ilość składanych przez stronę pism modyfikujących żądania spowodowała, że wniosek uwłaszczeniowy strony jest nieprecyzyjny. Skarżący wskazuje bowiem kilka podstaw prawnych, z których dwie określone w art. 207 i art. 208 u.g.n. mogą być procedowane w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Organ powinien zatem w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego wskazania podstawy prawnej, na której strona chce oprzeć postępowanie administracyjne dotyczące roszczeń uwłaszczeniowych, w szczególności tej wskazanej w ostatniej modyfikacji zawartej w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r., a następnie rozpoznać złożony wniosek. Poza sporem jest bowiem, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku w dnia 23 stycznia 2013 r., co stanowi o zasadności niniejszych skarg na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku z dnia 23 stycznia 2013 r., w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek naganna), nie nosi jednak cechy rażącego naruszenia prawa. U podstawy takiego rozstrzygnięcia stoi fakt, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organowi trudno było by prowadzić postępowanie uwłaszczeniowe, w sytuacji gdy wnioskodawca wielokrotnie dokonywał zmiany zdania, co podstawy prawej swoich roszczeń. Dodatkowo wskazać należy, że z akt administracyjnych sprawy wynikało, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało jeszcze zakończone postępowanie z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej hip. [...], położonej w obrębie ulic [...]. Podkreślić należy, że wbrew stanowisku strony skarżącej, postępowanie dekretowe ma pierwszeństwo przed wnioskiem uwłaszczeniowym. Pogląd taki wynika nie tylko z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, ale również z przepisów prawa. Zgodnie z art. 202 ust. 1 u.g.n (w oparciu o który skarżący oparł swój wniosek uwłaszczeniowy) opisane w nim nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności położonych na nim budynków, nie może naruszać praw osób trzecich. Innymi słowy uwłaszczenie to na gruntach, co do których trwa rozpoznanie wniosków dekretowych nie jest możliwe. Pierwszeństwo przedwojennego właściciela gruntu ma w tym zakresie charakter bezwzględnie obowiązujący. W konsekwencji Prezydent W., aby móc dalej procedować w przedmiocie złożonego wniosku uwłaszczeniowego, powinien ustalić, czy postępowanie dekretowe dotyczyło całości nieruchomości objętej wnioskiem uwłaszczeniowym i czy zostało ono zakończone. W przeciwnym przypadku powinien rozważyć możliwość zawieszenia toczącego się postępowania uwłaszczeniowego do czasu rozpoznanie wniosków dekretowych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a.