I SAB/Wa 446/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K., M. M., A. C., L. L. i I. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydent [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku A. K., M. M., A. C., L. L. i I. L. z dnia [...] marca 2019 r. - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydent [...] na rzecz A. K., M. M., A. C., L. L. i I. L. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. A. K., M. M.(1), A. C., L. L. i I. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2019 r. dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dawniej ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Tak zwany wniosek dekretowy został przez dawnych współwłaścicieli nieruchomości Z. i M. M.(2) złożony w dniu [...] października 1949 r., czyli w wymaganym ustawowo terminie. Prezydium Rady Narodowej, po rozpatrzeniu wniosku, orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1951 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do części przedmiotowego gruntu nieruchomości warszawskiej (w odniesieniu do gruntu znajdującego się z tyłu posesji) z wyłączeniem części frontowej gruntu i budynku i jednocześnie stwierdziło, że budynki znajdujące się na tyłach przedmiotowej posesji przechodzą na własność Skarbu Państwa. Następnie wnioskiem z dnia [...] października 1991 r. M. M.(2) oraz I. L., A. K. i M. M.(1) spadkobiercy Z. M., wystąpili o przywrócenie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawniej [...]). Dnia [...] marca 2019 r. skarżący złożyli wniosek o zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że organ pozostaje bezczynny, nie udziela informacji na składane w toku sprawy pisma, a także przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia na rzecz skarżących prawa własności [...] części nieruchomości zabudowanej domem oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...] przy ulicy [...], a także podjęcia czynności celem przesłania do skarżących odpowiedzi na pisma dotychczas składane w sprawie, w terminie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podkreśli, że pomimo znacznego upływu ustawowych terminów wniosek ich nie został rozpoznany. W ten sposób organ naruszył art. 35 § 3 kps, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawarta art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie będącej przedmiotem skargi, w terminie czternastu dni, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego oraz przyczyn braku udzielania informacji na żądanie skarżących w sprawie, której dotyczy skarga, zobowiązanie Prezydenta [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzeczenie czy bezczynność do przekazywania informacji skarżącym i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] października 2019 r., poinformował o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 kpa oraz o tym, że postępowanie zostanie zakończone niezwłocznie po usunięciu braków formalnych złożonego wniosku, wzywając do uzupełnienia akt sprawy o odpis postępowania spadkowego po Z. M., a także przedłożenie pełnomocnictw pozostałych spadkobierców byłych współwłaścicieli, jeśli takie zostały udzielone, gdyż w aktach sprawy jedynie widnieje pełnomocnictwo złożone przez A. K. udzielone radcy prawnemu T. G., który to prawem substytucji udzielił kolejno pełnomocnictwa adwokat E. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu przewidzianych ustawą środków zaskarżenia. Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. złożyli bowiem do organu ponaglenie w trybie art. 37 § 1 kpa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżących z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie został dotychczas rozpatrzony. W okolicznościach sprawy należy więc uznać, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły i uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych. Prezydent [...] nie pojął bowiem praktycznie żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie uznał zasadności wniosku skarżących zawartego w punkcie 4 skargi i stwierdził, że przewlekłość prowadzonego przez Prezydenta [...] postępowania nie miała jeszcze charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawa przedmiotowej nieruchomości jest skomplikowana i ma już długą historię. Przy czym z akt sprawy oraz treści złożonej skargi jednoznacznie wynika, że przedmiotem złożonej skargi jest przewlekłe postępowanie organu w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] marca 2019 r. czyli wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Sąd wziął również pod uwagę fakt, że od dnia wpływu przedmiotowego wniosku do organu ([...] marca 2019 r.) do dnia złożenia rozpatrywanej skargi minęło 5 miesięcy oraz wziął pod uwagę skomplikowany charakter spraw dotyczących tzw. gruntów [...], gdzie należyte ustalenie stanu faktycznego oraz prawidłowe ustalenia stron postępowania będących najczęściej spadkobiercami przeddekretowych właścicieli nieruchomości często związane jest z koniecznością pozyskania i analizy archiwalnych, często nieczytelnych lub niekompletnych dokumentów. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu jest wystarczający do załatwienia sprawy. Sąd nie uwzględnił skargi w zakresie określonym w jej punkcie 2 i 3 i w tej części skargę oddalił. Sprawy dyscyplinarne pracowników organu administracyjnego oraz badanie przyczyn braku udzielania przez organ żądanych przez skarżących informacji, nie podlegają bowiem kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd, mając na względzie podniesione wyżej okoliczności uznał, że niezasadne jest obecnie wymierzenie organowi grzywny (w szczególności w maksymalnej dopuszczonej prawem wysokości), która stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-restrykcyjnym, mający na celu zmobilizowanie organu do szybkiego załatwienia sprawy. Poza długością przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, Sąd wziął przy tym pod uwagę fakt, że skarżący do dnia rozpatrzenia skargi nie uzupełnili żądanych przez organ w piśmie z dnia [...] października 2019 r. dokumentów (stwierdzenia nabycia spadku po Z. M. oraz odpowiednich pełnomocnictw), co również przyczynia się do przedłużenia czasu rozpatrywania złożonego wniosku. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4, w związku z art. 120 powołanej ustawy. Równocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i pkt 6 oraz ust. 10 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W tej sytuacji Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, orzekał o przewlekłości postępowania organu, która zaistniała do dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego czyli do dnia 14 marca 2020 r. Wyznaczone przez Sąd w niniejszym orzeczeniu terminy rozpatrzenia sprawy rozpoczną swój bieg nie wcześniej niż po odwołaniu obowiązującego obecnie stanu epidemii.