I SAB/Wa 447/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju na rzecz A. S. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 13 lipca 2017 r. (data prezentaty) A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości L., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność J. S. (część [...] punkt [...] orzeczenia). Przedmiotowe odwołanie z dnia 17 listopada 2016 r. wpłynęło do organu w dniu 21 listopada 2016 r. i zostało przekazane z całością akt sprawy Ministerstwu Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 1 grudnia 2016 r. Następnie pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował pełnomocnika Nadleśnictwa L., że przedmiotowe odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 30 czerwca 2017 r. Jednocześnie stwierdził, iż przesuniecie terminu rozpoznania wniosku spowodowane jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. W dniu 12 maja 2017 r. (data prezentaty) A. S. złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością organu, a następnie w dniu 13 lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wniósł w niej o : - zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia w terminie 30 dni odwołania Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. od decyzji Wojewody [...] z dnia z [...] listopada 2016 r. nr [...]; - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - w przypadku uwzględnienia skargi - wymierzenie organowi grzywny; - ewentualne wymierzenie grzywny w razie niezastosowania się organu do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 kpa; - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę podniósł, iż w jego ocenie okres ponad 7 miesięcy winien wystarczyć na rozpatrzenie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. - mając na uwadze naczelne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące szybkiego załatwiania spraw oraz pogłębiania zaufania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż pismami z dnia 20 stycznia 2016 r. i 30 czerwca 2017 r. zawiadamiał strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy - stosownie do art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego - podając jednocześnie przyczynę zwłoki - dużą liczbę spraw, które rozpatrywane są wg kolejności wpływu. Dodał, że art. 36 kpa nie zastrzega, jakiego rodzaju przyczyny mogą stanowić wystarczającą przesłankę wyznaczenia nowego terminu, a zatem powołanie się organu na organizacyjno - techniczne przyczyny zwłoki należy uznać za uzasadnione. Podkreślił, iż wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski rozpatrywane są według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana z uwagi na zalecenia sformułowane po przeprowadzonych w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowaniach kontrolnych przez Najwyższą Izbę Kontroli (Informacja o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji, znak: [...], nr [...]) oraz Kancelarię Prezesa Rady Ministrów (protokół kontroli z dnia [...] października 2009 r., nr [...]). Następnie podniósł, że według wewnętrznego systemu komputerowego organu w dniu wpływu do organu odwołania w Wydziale Rewindykacji Departamentu Gospodarki Ziemią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (w ramach którego sprawa wymagała rozpoznania) pozostawało do rozpatrzenia około 610 zaległych spraw (tj. skarg, wniosków, odwołań, podań oraz postępowań wszczętych z urzędu). Natomiast na dzień otrzymania skargi na przewlekłość w Wydziale Rewindykacji pozostawało do rozpatrzenia około 475 spraw z datą wpływu wcześniejszą od daty otrzymania odwołania skarżącego. Zatem w tym okresie znacznie spadła liczba spraw oczekujących na rozpoznanie w Wydziale Rewindykacji - co świadczy o zwiększeniu efektywności ich rozpatrywania. Uwzględniając zatem znaczny napływ podań i obsadę kadrową Wydziału Rewindykacji (ok. 10 etatów pracowników merytorycznych) stosowanie sygnalizacji z art. 36 kpa w przedmiotowej sprawie było nieuniknione. Na zakończenie Minister wskazał, że zwłoka w rozpoznaniu odwołania w przedmiotowej sprawie nie wynika z rażących zaniedbań, a z okoliczności niezależnych od organu - zatem wniosek o oddalenie skargi jest zasadny. Do dnia 13 listopada 2017 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca rozpoznania przedmiotowego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, uznać należy, że jest ona zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Stosownie do treści § 1 tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma zatem miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd - badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - bierze pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w dniu wyrokowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchybił powołanym na wstępie przepisom bowiem, jak wynika z akt administracyjnych, odwołanie Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. z dnia 1 grudnia 2016 r. (data wpływu do organu odwoławczego) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nie zostało dotychczas rozpoznane. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za uzasadniony zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, stwierdzając jednocześnie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w niniejszej sprawie, aczkolwiek naganne, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem poinformował strony o terminie załatwienia sprawy (chociaż go nie dotrzymał), a przyczyną zwłoki jest duża liczba spraw tego rodzaju. Działanie organu nie jest zatem wyrazem jego złej woli i nie cechuje go tak poważny stopień naruszenia prawa, stwierdzenia którego domaga się skarżący. Oceniając zaistnieją w sprawie przewlekłość jako nierażącą Sąd uznał jednocześnie, że skarga w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny jest nieuzasadniona. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do rozpoznania odwołania. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Wyznaczając termin, w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd powinien kierować się interesem strony, ale musi mieć też na względzie możliwość realnego zakończenia w tym okresie postępowania - biorąc pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że termin jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na rozpoznanie ww. odwołania będzie adekwatny i realny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 151, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 200, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6